Idéburna organisationer och offentlig upphandling

Många av civilsamhällets organisationer lever upp till eller fångar de aspekter som ofta karaktäriserar sociala hänsyn i upphandling, t ex sysselsättningsmöjligheter och social integration. Civilsamhället kan därför vara en viktig resurs för att stödja social integration och offentlig sektor kan samverka med civilsamhällets organisationer på olika sätt.

Vad är civilsamhället?

Det civila samhället definieras som ”en arena, skild från staten, marknaden och det enskilda hushållet, där människor, grupper och organisationer agerar tillsammans för gemensamma intressen” (prop. 2009/10:55).

Det civila samhällets organisationer omfattar olika juridiska former som ideella föreningar, ekonomiska föreningar, registrerade trossamfund samt stiftelser. Dessa är organisationer inom den ideella sektorn och den kooperativa rörelsen som ofta har någon form av mer oegennyttigt uppdrag och verkar för en specifik grupp eller medlemsintresse. Organisationerna är självstyrande och bedrivs ofta med en ideologisk medvetenhet. Även sociala företag, idéburet företagande och aktiebolag med särskild vinstutdelningsbegränsning (SVB) hör till det civila samhällets organisationer. Det finns därmed en stor variation bland organisationerna och sektorn är långt ifrån homogen. Någon (legal) definition av ”socialt företag” finns dock inte, men bl a Civilsamhällesutredningen (SOU 2016:13, Palett för ett stärkt civilsamhälle) föreslår att en definition införs.

Idéburna organisationer kan bidra till en ökad mångfald av utförare av tjänster inom det sociala området. Organisationerna är som grund socialt inriktade och har etablerats för att verka för grundarnas och medlemmarnas ideella mål. Kärnverksamheten kan vara inriktad på att främja värden som social rättvisa, hållbar utveckling, respekt för mänskliga rättigheter och humanitär rätt, demokrati och rättssäkerhet, men spannet som civilsamhällets organisationer verkar inom är brett. Det civila samhällets organisationer bedriver verksamhet inom ett många olika områden som till exempel utbildning, sociala tjänster eller trädgårdsarbete. Många organisationer anser dock att de inte har tillräcklig administrativ eller juridisk kapacitet att delta i upphandlingar på lika villkor som andra aktörer.

Vad är idéburen verksamhet?

Med idéburna organisationer avses företag eller andra organisationer för vilka det sociala eller samhälleliga syftet är motivet för den kommersiella verksamheten. Företagens vinster återinvesteras till största del för att förverkliga det sociala syftet. Organisationen eller ägarstrukturen hos företaget återspeglar uppdraget och utgår från principer om demokrati, medbestämmande eller social rättvisa.

Idéburna företag avser både företag som tillhandahåller sociala tjänster och/eller varor avsedda för en utsatt målgrupp, och/eller företag där varu- eller tjänsteproduktionen har ett socialt syfte (social integration och integration på arbetsmarknaden för missgynnade grupper), men vars verksamhet kan avse varor eller tjänster som inte har social karaktär.

Samarbetsformer mellan idéburen sektor och offentlig sektor

Offentlig sektor kan samverka med idéburen sektor på olika sätt. Detta kan ske genom konkurrensutsättning genom upphandling eller genom valfrihetssystemet LOV där kontrakt med ekonomiska villkor ingås. Under vissa förutsättningar kan bidragsgivning avse en form av samverkan. Idéburet offentligt partnerskap (IOP) är en ytterligare samverkansform som förekommer. Förutsättningar för användning av IOP har utretts av Välfärdsutredningen (se nedan).

Konkurrensutsättning genom upphandling eller LOV

Det finns möjlighet att ta till vara de mervärden som idéburna organisationer kan erbjuda i samband med en upphandling. Sådana mervärden bland annat vara mervärden kopplade till behov av att kunna ge bästa möjliga stöd och hjälp till sina medborgare; behov av kvalitet, omsorg, kompetens, utveckling etc. De ideella inslagen innebär också mervärden. Beroende på vad som ska upphandlas finns många gånger förutsättningar för civilsamhällets organisationer att kunna leverera den efterfrågade kvaliteten. Genom att väl formulera sitt behov och använda upphandlingsreglernas möjligheter för att upprätta funktions- och målbaserade uppdragsbeskrivningar, mervärdesmodeller för utvärdering, samt ändamålsenliga ersättningsmodeller etc. med utgångspunkt från upphandlande myndighetens behov och önskemål och utifrån enskilda individers behov kan idéburna organisationers förutsättningar att delta i upphandling stärkas.

Att ha ett helhetsperspektiv kan också ge goda förutsättningar. Den idéburna sektorns verksamheter bygger ofta på en metod som omfattar ett bredare erbjudande än det som vanligtvis upphandlas. Ett exempel är att istället för att enbart upphandla en del, till exempel en utbildningsinsats, kan man utgå ifrån ett helhetsperspektiv och ser till hela metoden i det som det idéburna företaget erbjuder. Genom att exempelvis tillämpa innovationsupphandlingar, upphandla resultat eller sociala innovationer kan helheten bättre fångas.   

Organisationsbidrag

Bidragsgivning är en form av samverkan mellan ideella organisationer och offentlig sektor. Det kan dock många gånger vara svårt att avgöra gränsdragningen mellan en upphandlingssituation och bidragsgivning. Upphandlingsreglerna, som normalt blir tillämpliga när en upphandlande myndighet anskaffar tjänster och tilldelar offentligt finansierade kontrakt.  Ett kontrakt är ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer, och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenad

Välfärdsutredningen (SOU 2016:78) skriver att bedömningen av om en avtalssituation föreligger ska ske utifrån EU-rätten enligt EU-kommissionens vägledning (Vägledning om hur Europeiska unionens bestämmelser om statligt stöd, offentlig upphandling och den inre marknaden ska tillämpas på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, särskilt sociala tjänster av allmänt intresse, SWD(2013) 53 final/2, Bryssel 29.4.2013, s. 105..

Med ”ekonomiska villkor” avses alla former av ersättningar som en upphandlande myndighet åtar sig att betala till en leverantör. Enligt EU-kommissionen är upphandlingsdirektivens bestämmelser om upphandling av tjänster tillämpliga om

  • syftet med kontraktet är att tillgodose de behov som myndigheten på förhand definierat inom ramen för sina befogenheter,
  • myndigheten i detalj har fastställt tjänstens särdrag och hur tjänsten ska tillhandahållas,
  • kontraktet fastställer en ersättning för tjänsten genom att ett visst pris betalas eller att leverantören får rätten att tillhandahålla en tjänst som användarna betalar en avgift för,
  • myndigheten tar initiativet att söka efter en leverantör som den ska anförtro tjänsten till, eller kontraktet innehåller bestämmelser om sanktioner som blir tillämpliga om de kontraktsenliga skyldigheterna inte fullgörs.

Upphandlingsutredningen 2010 har i betänkandet Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12 s. 508 f.) beskrivit ett antal grunder som utredningen anser kan användas vid en helhetsbedömning om det föreligger en bidrags- eller upphandlingssituation. Bland annat anges följande. Bidrag kan anses utgå om den upphandlande myndigheten inte har tagit initiativ till verksamheten och ersättningen lämnas utan närmare krav på tjänsten eller tjänsteutövaren och utövaren/den som får ersättningen och den upphandlande myndighetens inbördes relation inte är reglerad genom ett avtal utan styrs i regel av en offentligrättslig reglering, typ riktlinjer för att bidrag ska utgå på ett visst område.

Idéburet offentligt partnerskap

Välfärdsutredningen, Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78), har bland annat fått i uppdrag att utreda så kallat idéburet offentligt partnerskap (IOP) som Forum för frivilligt socialt arbete har presenterat. Utredningens uppdrag var vidare att föreslå hur idéburna organisationernas möjligheter att delta i offentlig upphandling kan förbättras samt hur samverkansformen IOP kan användas och utvecklas. IOP kan beskrivas som en samverkansform som inte bygger på varken bidragsgivning eller offentlig upphandling och inte heller på marknadsmekanismer och kommersiella kontrakt. 

Välfärdsutredningen lämnat ett delbetänkande den 8 november november 2016. Där ingår förslag till nya regler för upphandling av välfärdstjänster (sociala tjänster och andra särskilda tjänster).

Utredningen bedömer att IOP som samverkansform mellan det offentliga och den idéburna sektorn underlättar för idéburna aktörer att utvecklas och möjliggör en mer framskjuten roll för dessa aktörer som utförare av tjänster inom det sociala området. Ingående av IOP ger också utrymme för samarbete mellan det offentliga och idéburen sektor i syfte att utveckla nya arbetsmetoder. Det konstateras att när en kommun eller ett landsting anskaffar tjänster omfattas anskaffningen normalt av upphandlingsrätten. Bidragsgivning omfattas inte av upphandlingsreglerna, men gränsdragningen mellan upphandling och bidrag är inte tydlig. I en bidragssituation måste kommunen eller landstinget också beakta statsstödsreglerna. Förutsättningarna varierar dessutom i varje enskilt fall såväl avseende samarbetsformer som verksamheter och därför är det enligt utredningens bedömning inte möjligt att generellt ange om modellen är förenlig med bl.a. upphandlingsrätten. En sådan bedömning måste ske i det enskilda fallet, utifrån vilken verksamhet som avses och de specifika förutsättningarna som gäller i varje partnerskap. Bedömningen blir också beroende av hur parterna valt att reglera frågor om bl.a. utförandet av tjänsten, ansvarsfördelning samt kontroll och uppföljning.

Välfärdsutredningen ska lämna ett slutbetänkande den 1 april maj 2017.

Senast uppdaterad:

Relaterad information