Medvetna beslut är nyckeln till en god affär

Det är viktigt att se en offentlig upphandling i ljuset av sammanhanget där den ingår. Städningen sker bland annat för att bidra till organisationens ansvar att tillhandahålla en god arbetsmiljö. Det är en väsentlig skillnad att göra en städupphandling som har organisationens interna miljö och därmed medarbetarnas välbefinnande och produktivitet som fokus, än att genomföra en städupphandling som främst utförs för att teckna avtal med en leverantör.

Sätt upphandlingen i rätt sammanhang

Genom att sätta det enskilda avtalet i rätt sammanhang och beskriva syftet, tydliggörs för ledningen att organisationen har ett intresse av att engagera sig i arbetet. Arbetet blir då inte isolerat till inköpsenheten eller den specifika verksamheten, utan sannolikheten ökar att man kan involvera alla kompetenser i olika delar av organisationen som behövs för att säkerställa att verksamhetens behov uppfylls. Detta samarbete är en nödvändig framgångsfaktor för en effektiv och god offentlig affär.

Vissa typer av varor eller tjänster har en direkt påverkan på det uppdrag den upphandlande myndigheten har. Andra har det inte. En penna eller annan typ av kontorsmaterial är i normalfallet inte kritiskt för om en verksamhet ska uppfylla sina mål eller inte, medan en medicinteknisk produkt har en direkt koppling till om verksamheten ska uppfylla sina mål. Samma sak gäller med en tjänst som städning. Om ett kontor städas är det i grunden inte verksamhetskritiskt på samma sätt som städning av ett äldreboende eller ett sjukhus är. Samtidigt finns det en gräns även för kontorsstädningen, där risken för att den blir verksamhetskritisk ökar om den inte fungerar och därmed påverkar såväl arbetsmiljö som trivsel.

För att skapa rätt fokus för den vara eller tjänst som ska upphandlas behöver organisationen ta ställning till på vilket sätt varan/tjänsten är viktig och hur kritisk den är för verksamhetens framgång. Det är samtidigt viktigt att ställa varan/tjänsten i relation till andra tjänster som köps så att man kan göra en prioritering av såväl tid som pengar. De flesta organisationer har begränsat med pengar och övriga resurser som innebär att allt som görs behöver prioriteras. Städning kan i och för sig vara verksamhetskritisk, men är städningen mer verksamhetskritiskt än andra tjänster? Det är endast den egna organisationen som kan göra en rättvisande avgränsning av en viss tjänst i förhållande till övrig verksamhet. Samtidigt som man gör en sådan avgränsning måste man dock vara medveten om att varje prioritering har en konsekvens. En lägre prioritering leder till mindre resurser som ökar risken för ett sämre utförande. En högre prioritering leder till att någon annan del av verksamheten behöver nedprioriteras. Denna typ av prioriteringar är inte enkla, men måste ändå göras genom medvetna val och beslut.

Fatta beslut – vad vill vi uppnå?

När en organisation står inför ett behov blir det inledande beslutsfattandet särskilt viktigt. Förenklat kan ett bra beslut beskrivas med tre parametrar:

  • Beslutet fattas medvetet
  • Beslutsfattaren/organisationen accepterar de potentiella konsekvenser som kan uppstå som en följd av beslutet
  • Beslutet bidrar till ett uppsatt mål eller en definierad nytta

Även om man har en inriktning, eller en hypotes om att genomföra en upphandling av vissa varor eller tjänster, bör det inledande beslutet handla om vad organisationen vill uppnå. Ett sådant beslut bör utgå från syftet med inköpet och fokusera på nyttan som eftersträvas samt identifiering av vem som är mottagaren av nyttan. Istället för att inleda med att fatta ett beslut med innebörden ”Vi ska städa den lokala skolan genom att anlita en extern utförare (genom en annonserad upphandling)” kan det inledande beslutet formuleras ”För att uppnå målen i läroplanen ska vi säkerställa att eleverna i våra skolor har tillgång till information, hjälpmedel och en god arbetsmiljö”.

Först när denna övergripande målsättning är på plats, och den pekar ju i sin tur på ett annat mål högre upp i hierarkin, är det lämpligt att gå vidare och fundera över hur man ska gå tillväga för att målet ska uppnås.

Frågor att besvara

De inledande frågorna som behöver besvaras, och de beslut som behöver fattas, handlar därmed om:

  • Vad som ska göras?
  • Varför man vill göra det?
  • För vem ska man göra det?

Konsekvensen av att inte hantera dessa frågor är att man i senare skeden av arbetet kommer att ha svårt att fatta beslut som leder till en definierad nytta, det vill säga en situation där organisationen identifierat vad som blir bättre efter genomfört utförande. Risken är då stor att organisationen uppfinner nyttan efter hand för att passa in i det pågående arbetet.

Om ledningen istället bestämmer inriktningen och sätter arbetet i ett sammanhang med ett tydligt syfte kommer alla kommande beslut som behöver fattas att kunna knyta an till de tidigare besluten eller målen. Som en enkel kvalitetssäkring kan man säga att efterföljande beslut ska svara på frågan ”Hur ” tidigare beslut ska förverkligas. På frågan om ”Varför” ett efterföljande beslut ska fattas ska man kunna besvara med det tidigare beslutet. På så sätt kan den logiska kedjan av beslut följas, så att man, när den slutliga aktiviteten genomförs genom att ställa frågan ”Varför”, till slut kommer tillbaka till det ursprungliga beslutet.

När det kommer till genomförandet av offentliga upphandlingar förekommer det en brist i kopplingen mellan de inledande målen och besluten och genomförandet av upphandlingen. Effekten blir att upphandlingen lever sitt eget liv och skapar sina egna ramar där de bakomliggande syftena och målen inte tillgodoses. Det kan ibland handla om att de beslut som fattats och/eller de mål som har formulerats är otydliga eller till och med otillräckligt formulerade, men det kan även handla om att de olika delarna av organisationen som är inblandade i en upphandling, inte har fått förutsättningar att arbeta mot samma mål.

Upphandlingen

För den organisation som vill bli verkligt framgångsrik har man såhär långt inte fokuserat på orden ”offentlig upphandling” och ännu mindre på ”lagen om offentlig upphandling”. När, vad, varför och vem finns på plats är det dags att utreda och besluta vem som ska utföra arbetet och hur det ska gå till.

Det är viktigt att komma ihåg att det inte finns någon mall för hur en tjänst ska paketeras , eller för vilken balans det ska finnas mellan vad min egen organisation gör respektive vad jag köper in från någon annan. På samma sätt som för de inledande besluten behöver organisationen här klargöra konsekvenser och ta ställning till ett antal frågor.

Ställningstagandet bör ske utifrån ett antal olika faktorer. Listan nedan är inte uttömmande, men utgör en grund.

  • Vad får jag själv göra med hänsyn till reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet?
  • Vilken egen kompetens har jag för att utföra arbete?
  • Vilka resurser är tillgängliga för de olika delarna av upphandlingen och avtalsförvaltningen?
  • Vad kostar det om jag gör arbetet själv (inklusive alla parametrar, det vill säga inklusive arbetsledning, utförande, uppföljning, hantering av inköp, kostnad för materiel etcetera)
  • Vad kostar det om jag lägger ut arbetet (inklusive alla parametrar, det vill säga hantering av leverantören, uppföljning, kostnader för leverantörens arbete)
  • Vad blir konsekvenserna på kort sikt av att jag gör arbetet själv eller lägger ut det på någon annan?
  • Om jag blandar eget arbete med en leverantörs arbete – vilka gränsytor uppstår och hur hanterar jag dem?
  • Om jag lägger ut arbete – hur säkerställer jag att jag kan agera beställare under hela avtalsperioden?
  • Vad händer på längre sikt? Skapar jag inlåsningseffekter genom att göra arbetet själv eller genom att lägga ut arbetet?

Listan ovan kan göras avsevärt mycket längre, men dessa frågor är lämpliga att inleda med och kan användas som en miniminivå.

Mål och resurser

Nästa steg är att identifiera de behov som upphandlingen ska bidra till att uppnå, beskriva det förväntade resultatet och beskriva de mål som gäller för upphandlingen. De resurser som finns för att genomföra upphandling och följa upp avtalet ska identifieras. Vilka resurser som prioriteras för arbetet avgör nivån på de krav som kan ställas och därmed hur avtalsuppföljning som kan planeras och genomföras.

 Sätt upphandlingen i rätt sammanhang

Detta kan illustreras ytterligare genom följande bild som fokuserar på resurs och genomförande:

 Tjänsteupphandlingsmodellen

Bilden illustrerar det faktum att de resurser organisationen avsätter, oavsett om det gäller personella eller ekonomiska resurser, avgör nivån för efterföljande krav och avtalsvillkor, men även för det arbete man gör med uppföljning och styrning av leverantören. Resonemanget kan dock tillämpas lika väl på situationer då man utför arbetet i egen regi. Som med samtliga tidigare resonemang finns det inte heller här någon nivå som är ”rätt” eller ”fel”.    Det viktiga för organisationen är att fatta ett beslut om vilka resurser man har och hur man vill använda dessa på bästa sätt.

Paketering av upphandlingen– vem gör vad?

Den paketering av arbetet som sker kan göras på flera sätt. Utgångspunkten är målbeskrivningen, resurser och de frågeställningar som redogjorts för ovan. Paketeringen kan ske genom att den enskilda organisationen på egen hand fastställer alla delar som ska utföras och vem som ska göra det. Utifrån en sådan paketering kan sedan en upphandling genomföras. Det är också möjligt att genomföra paketeringen i dialog med marknaden exempelvis genom att ha en dialog inför arbetet.

Det skulle även gå att ha paketeringen som en del av upphandlingen under förutsättning att det går att genomföra ett förhandlat förfarande med föregående annonsering, eller ett förenklat förfarande. Ett sådant alternativ förutsätter att man som upphandlande myndighet inte fastställer för många detaljer, utan utgår från sin övergripande målbeskrivning, anger vissa ramar, men därefter öppnar upp för att i en förhandling diskutera upplägg på tjänster och vem som gör vad.

I arbetet med paketeringen är de långsiktiga effekterna viktiga att beakta redan i det inledande arbetet. Den enkla frågeställningen kan lyda enligt följande: ”Vad händer när avtalet löper ut nästa gång? Har jag fortfarande en möjlighet att utnyttja konkurrensen, eller kommer mitt agerande att ha medfört begränsningar?”. Precis som de frågor som har ställts tidigare finns inte heller här ett givet svar. Lagen om offentlig upphandling sätter i och för sig upp en gräns för hur mycket inlåsningseffekter som får skapas, men utöver detta är det viktiga att den som gör upphandlingen säkerställer att den leder till ett önskat resultat vid nästa tillfälle då konkurrensutsättning sker. Formellt sett finns inga hinder för hur man väljer att blanda eget arbete med en extern utförares. Man kan tänka sig alla varianter mellan ett utförande helt i egen regi till ett utförande helt i extern regi. När det avser utförande i extern regi finns även valet att, i princip efter eget tycke kopplat till vad man vill uppnå, dela upp tjänster och leveranser på flera kontrakt eller låta en avtalspart utföra alla delar. Vad som är lämpligast beror på den upphandlande myndighetens behov, vad man vill uppnå och hur marknaden ser ut i den del av landet där tjänsten ska utföras.

Riskbedömning

Lika viktigt som besluten och målformuleringarna är, lika viktigt är det att göra en riskbedömning. Utifrån det den upphandlande myndigheten vill uppnå behöver organisationen göra en scenarioanalys där de händelser som kan inträffa under arbetets gång och under avtalsperioden konkretiseras. Det sker enklast genom att ta fram en tidslinje och konkretisera oönskade händelser. I sin enklaste form skulle det kunna se ut enligt följande:

 Riskbedmning

De identifierade riskerna kan sedan bedömas i en enkel matris, tillsammans med en åtgärdsplan och fördelning av ansvar:  

Riskmatris

Detta kan byggas ut och göras avsevärt mer avancerat. Som en grund för att påbörja ett arbete räcker det dock långt. Det är värt att påpeka att arbetet med en riskidentifiering bör ske löpande under arbetets gång och kan göras för enskilda delar. Man kan med fördel använda metoden redan när den inledande målbilden fastställts och därefter bygga ut identifieringen och analysen successivt.

Senast uppdaterad:

Relaterad information