Startsida

Finansiering av regionala flygplatsers kostnader till följd av covid-19-pandemin

En vanlig fråga till Upphandlingsmyndigheten under covid-19 pandemin gäller de regionala flygplatsernas finansiella förutsättningar och vilka statsstödsregler som kan tillämpas med hänsyn till den intäktsminskning som den pausade flygtrafiken innebär för de regionala flygplatserna.

 Covid-19-pandemin medför att de flesta regionala flygplatser får avsevärt lägre intäkter under 2020 än vad som varit fallet tidigare år. Förutsättningarna för att lämna statsstöd till de regionala flygplatserna under pandemin är olika och beror i första hand på om dessa flygplatser redan mottar statsstöd och hur dessa statsstöd i sådana fall har utformats. 

De flesta regionala flygplatser i Sverige finansieras av både stat och kommun eller region men det är kommunen eller regionen som ansvarar för överföringen av medel till flygplatsen och för att den samlade finansieringen följer EU:s statsstödsregler. Staten, genom Trafikverket, medfinansierar stödet till många regionala flygplatser under förutsättning att de ansvariga myndigheterna följer statsstödsreglerna. 

Hur anmäler en kommun eller region ett statsstöd så att kommissionen kan godkänna det

Kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (GBER)

Kommissionens riktlinjer för stöd till flygplatser och flyg

Kommissionens rambestämmelser om SGEI

Kan kommunen eller regionen höja stödet till flygplatser som nu får GBER-stöd under covid-19?

Kommunernas finansiering av flygplatserna görs i de flesta fall enligt villkoren i artikel 56 a i kommissionens allmänna gruppundantagsförordning (GBER). I några fall har stödet i stället utformats enligt statsstödsreglerna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI) och anmälts till kommissionen för godkännande eftersom det rör sig om flygplatser med fler passagerare än vad villkoren i GBER tillåter. I dessa fall kan andra finansieringsmodeller för driftstöd till flygplatser förekomma. 

Det finns två olika tillåtna former för driftstöd till regionala flygplatser som kan tillämpas när stöd lämnas enligt artikel 56 a, punkt 16 GBER. Driftstöd för flygplatser med färre än 200 000 passagerare per år kan alltså ha lämnats på två olika sätt beroende på vilken lösning som kommunen eller regionen har valt. 

  1. Kommunen eller regionen kan tidigare ha bestämt att stödet lämnas först efter det att kostnader uppstått som överstiger verksamhetens intäkter. Om det nuvarande stödet till flygplatsen är utformat på det sättet täcker driftstödet kostnaderna för flygplatsen men får inte medföra att flygplatsen blir mer lönsam än vad som är skäligt med hänsyn till den risk som flygplatsbolaget tar (så kallad kostnadstäckning). Ett sådant stöd är alltså redan utformat så att det kan anpassas till ökade kostnader och minskade intäkter (ökade driftsunderskott) som kan uppkomma med anledning av covid-19-pandemin. Samtliga tillämpliga villkor i GBER måste dock vara uppfyllda för att stödet ska följa statsstödsreglerna. 

  2. Kommunen eller regionen kan i stället ha bestämt att stödet lämnas genom förutbestämda stödbelopp som därefter inte får ändras (så kallad förskottsbetalning). Stöd enligt modellen med förskottsbetalning innebär att flygplatsbolaget tar en del av risken för flygplatsens marknadsförutsättningar. Om kommunen har valt en sådan modell är ett utökat stöd med anledning av minskad lönsamhet till följd av pandemin inte möjligt utan att ändra villkoren för stödet. Kommunen eller regionen behöver då besluta att ändra till att finansiera flygplatsen enligt punkten ett så att stödet kan höjas med hänsyn till ökade kostnader och minskade intäkter till följd av covid-19-pandemin. 

Det är viktigt att komma ihåg att det är kommunen som beslutar om finansieringen och att via regeringen anmäla sammanfattande information om finansieringen till kommissionen. Det är enklast om kommunen fattar ett beslut om stödet som avser alla de offentliga medel som överförs till flygplatsen under året. Med alla offentliga medel avses alla tillskott till flygplatsen oavsett om de direkt eller indirekt finansieras genom kommunens eller statens budget (exempelvis medel från andra delar av kommunkoncernen, medel från staten via Trafikverket eller aktieägartillskott direkt från kommunens budget). 

Ny sammanfattande information måste anmälas till kommissionen om kommunen ändrar villkoren för stödet eller om kommunen höjer stödet mer än 20 procent över den budget som tidigare anmälts för 2020. 

De flesta svenska regionala flygplatser får finansieringen och sitt beslut om statsstöd från kommunen efter det att kostnaderna har uppkommit. Det betyder att ny sammanfattande information årligen lämnas i slutet av året för dessa flygplatser. Det innebär att inga åtgärder behöver vidtas till följd av statsstödsreglerna så länge som alla villkor i GBER är uppfyllda.

Villkoren i GBER

När ska kommissionen informeras om det ökade stödet med anledning av covid-19?

De ekonomiska konsekvenserna av covid-19-pandemin för en regional flygplats kan medföra att flygplatsen behöver mer offentlig finansiering då bland annat intäkterna från landningsavgifter minskar. När det gäller de regionala flygplatser som redan får statsstöd för driftskostnaderna som utformats enligt statsstödsreglerna är det främst två situationer som innebär att kommunen eller regionen behöver tillämpa EU:s statsstödsregler för de regionala flygplatserna. Det rör sig om att:

  1. Finansieringen ändras från ett stöd i form av förskottsbelopp till ett stöd i form av kostnadstäckning i efterhand.
  2. Budgeten för stödet höjs med mer än 20 procent om årets budget redan anmälts till kommissionen.

Punkten ett innebär alltså att kommunen eller regionen beslutar att ändra villkoren för kommunens stöd från förskottsbetalningar till kostnadstäckning. Det kräver då att sammanfattande information enligt GBER skickas till kommissionen via regeringen.

Punkten två innebär att det samlade stödbeloppet från stat och kommun höjs till ett belopp som är mer än 20 procent högre än den budget som ursprungligen anmäldes till kommissionen. Även detta kräver att ny sammanfattande information anmäls till kommissionen via regeringen. Anmäld budget framgår av den sammanfattande information som kommissionen har publicerat.

När de ändrade villkoren (enligt punkten 1) eller den ändrade budgeten (enligt punkten 2) för stödet anmälts publicerar kommissionen länken till de nya villkoren för stödet under ett nytt statsstödsärende (det betyder att stödet får ett nytt SA-nummer som sedan ska användas för statsstödsrapporteringen).

Se vidare under rubriken "Vad gäller för flygplatser som hittills inte fått stöd för att täcka sina driftskostnader?"

Vad gäller för de större regionala flygplatserna som får stöd enligt SGEI-reglerna?

I Sverige får tre regionala flygplatser (Skellefteå, Kalmar och Sundsvall) stöd som godkänts av kommissionen enligt villkoren i kommissionens rambestämmelser om tillämpningen av statsstödsreglerna på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI-rambestämmelserna).

SGEI-rambestämmelserna

Principerna för hur dessa stöd utformats påminner om ersättningsmodellen för driftskostnader som tillämpas på stöd till mindre flygplatser enligt GBER. Även ändringar av den anmälda modellen för ersättning för tjänsten av allmänt ekonomiskt intresse kan behöva anmälas till kommissionen för godkännande innan de genomförs. Sådana ändringar görs då enligt ett förenklat anmälningsförfarande.

Behovet av att ändra denna typ av stöd omfattar tre situationer:

  1. Ett kommunalt beslut att ändra villkoren för kommunens stöd kan kräva en ändringsanmälan till kommissionen via regeringen.

  2. Kommunen eller regionen måste även ansöka om ett ändrat statsstödsgodkännande om covid-19-pandemin innebär att den budget som tidigare anmälts till kommissionen för den offentliga finansieringen överskrids med mer än 20 procent. Anmäld budget framgår av det beslut som kommissionen fattade när stödet till flygplatsen godkändes.
    Rättsliga förutsättningar för ett statsstödsgodkännande

  3. Om flygplatsen får ekonomiska svårigheter och riskerar konkurs kan flygplatsen vara ett företag i svårigheter*) enligt statsstödsreglerna. Ett företag i svårigheter kan inte få stöd enligt ett statsstödsgodkännande som baserats på rambestämmelserna för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Däremot kan företag som får ekonomiska svårigheter till följd av covid-19-pandemin få statsstöd enligt villkoren i det tillfälliga statsstödsregelverket som kommissionen har tagit fram med anledning av covid-19-pandemin. Företaget får dock inte ha uppfyllt kriterierna i begreppet företag i svårigheter innan den 31 december 2019.
    Se vidare under rubriken Tillfälligt statsstödsregelverk under covid-19

Vad gäller för flygplatser som hittills inte fått stöd för att täcka sina driftskostnader?

Det finns ett mindre antal regionala flygplatser i Sverige som för närvarande inte får löpande stöd för driften av flygplatsen. Stöd till dessa flygplatser till följd av covid-19-pandemin som överstiger 200 000 euro (det vill säga tröskelvärdet för tillämpningen av de minimis-förordningen) kan utformas enligt GBER eller enligt villkor som utformas så att kommissionen kan godkänna stödet enligt exempelvis SGEI-rambestämmelserna.

Stöd som inte kan utformas enligt GBER kräver ett separat statsstödsgodkännande från kommissionen. Fördelen med att i första hand tillämpa GBER är att det går att följa det tillvägagångssätt som redan används av många andra kommuner och regioner i enlighet med den vägledning som  Sveriges kommuner och regioner (SKR) har publicerat om detta förfarande.

För stöd till regionala flygplatser har SKR publicerat en särskild vägledning om Driftstöd till flygplatser enligt det allmänna gruppundantaget. 

SKR:s webbutik

GBER kan dock inte tillämpas om flygplatsen har mer än 200 000 resenärer årligen och inte heller om flygplatsen redan var ett företag i svårigheter i statsstödsrättslig mening den 31 december 2019.

Om GBER inte är tillämpligt exempelvis på grund av passagerarantalet så kan den offentliga finansieringen för att täcka kostnaderna som uppstått till följd av covid-19-pandemin utformas enligt de tillfälliga statsstödsreglerna. Sådant stöd måste dock anmälas till och godkännas av kommissionen.

De tillfälliga statsstödsreglerna gör det möjligt för kommissionen att godkänna stöd till företag som var livskraftiga innan covid-19 pandemin för att företagen ska klara de ekonomiska konsekvenserna av pandemin.

Tillfälligt statsstödsregelverk under covid-19

Statsstöd som utformas enligt villkoren i det tillfälliga statsstödsregelverket måste anmälas till och godkännas av kommissionen. Att få ett statsstöd till en regional flygplats godkänt av kommissionen kan i många fall vara en lång och omfattande process. Under covid-19-pandemin är möjligheterna att snabbt få ett statsstödsgodkännande större så länge som kommunen eller regionen kan visa att flygplatsens behov av stöd beror på covid-19-pandemins ekonomiska konsekvenser.

Tillfälliga statsstödsregler som gäller under covid-19-pandemin

En kommuns eller regions finansiering av en regional flygplats inom ramen för kommunens eller regionens befogenheter kan fram till den 30 juni 2021 anmälas till kommissionen enligt det tillfälliga statsstödsregelverk som gäller under covid-19-pandemin. Det tillfälliga regelverket möjliggör stöd om 800 000 euro vilket kan kombineras med stöd enligt förordningen om stöd av mindre betydelse upp till 1 000 000 euro.

Om behovet av stöd till flygplatsen överstiger 1 000 000 euro bör kommunen eller regionen överväga möjligheterna till återkapitalisering enligt punkterna nio och tio som vi redogör för på vår webbsida om det tillfälliga statsstödsregelverket eller en anmälan enligt artikel 107.2 b EUF-fördraget. En sådan anmälan ska innehålla information som visar att kommunen eller regionen genom stödet kompenserar flygplatsen för kostnader till följd av covid-19-pandemin. Det ska även finnas en granskning av oberoende expertis som ska säkerställa att kopplingen mellan kostnaderna och stöden finns. Exakt vilken typ av oberoende konsult som krävs är oklart och kommer att behöva anpassas utifrån kommissionens krav. Det krävs både belägg för att kostnaderna beror på pandemin och ett system som gör att stödet inte överstiger kostnaderna. Det finns även möjlighet att lämna stöd för att täcka fasta kostnader som inte täckts av tidigare stöd.

Stöd får som huvudregel inte beviljas företag som hade ekonomiska svårigheter i statsstödsrättslig mening den 31 december 2019 eller tidigare. Undantag från huvudregeln gäller om mottagaren av stödet är ett mikroföretag eller litet företag i den mening som avses i GBER. Om de ekonomiska svårigheterna uppkommit efter den tidpunkten kan kommissionen godkänna stöd enligt de tillfälliga statsstödsreglerna för att företaget ska klara de svårigheter som följer av covid-19-pandemin. Omstruktureringsstöd eller räddningsstöd enligt omstruktureringsriktlinjerna kan vara en möjlighet. En sådan statsstödsanmälan är dock så tidskrävande och måste uppfylla så många olika villkor för att kunna godkännas av kommissionen att vi rekommenderar att man först undersöker om stöd kan ges enligt de tillfälliga statsstödsregler som gäller under covid-19-pandemin.

Om flygplatsen mottar andra stöd, exempelvis stöd i form av hyresnedsättningar eller offentliga garantier från Riksgälden, eller om flygplatsen kan få försäkringsersättning för kostnaderna måste motsvarande belopp dras av från stödet. Om andra stöd eller försäkringsutbetalningar tillfaller flygplatsen i efterhand måste de återkrävas från flygplatsen av kommunen eller regionen.

En annan skillnad mot de statsstödsregler som normalt tillämpas är att kommissionen kan godkänna stöd trots att det redan har utbetalats. De tillfälliga statsstödsreglerna kräver alltså inte att stödet påverkar företagens agerande, så kallad incitamentseffekt. Detta beror på att covid-19-pandemin bedöms vara en tillfällig händelse som motiverar att företag som annars skulle vara livskraftiga får stöd för att klara sig till dess pandemins påverkan på ekonomin i EU:s medlemsstater minskar.

Stöd som utbetalas trots att de inte godkänts av kommissionen strider fortfarande mot lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler trots de ekonomiska konsekvenserna av covid-19-pandemin.

En statsstödsanmälan görs genom att kommunen eller regionen så fort som möjligt informerar regeringen via näringsdepartementet om sina planer på att lämna statsstöd och sammanställer ett underlag för anmälan. Därefter bereds frågan inom Regeringskansliet varefter regeringen skickar en statsstödsanmälan till kommissionen för godkännande.

Förbereda statsstödanmälan till kommissionen under covid-19

Kommunen eller regionen bör förbereda informationen som kommissionen behöver för att pröva en statsstödsanmälan. Ett utkast till sådan information bör först diskuteras med Regeringskansliet. Även vi på Upphandlingsmyndigheten kan svara på frågor med anledning av processen. Kommunen eller regionen skickar sen information till Regeringskansliet.

En statsstödsanmälan för att hjälpa företag att hantera de ekonomiska konsekvenserna av covid-19-pandemin kan göras enligt två olika statsstödsrättsliga grunder.

  1. En ansökan om statsstödsgodkännande kan utformas enligt villkoren i det tillfälliga statsstödsregelverket som baserar sig på kommissionens möjligheter att godkänna statsstöd för att medlemsstaterna ska kunna komma till rätta med den allvarliga störning i medlemsstatens ekonomi som covid-19-pandemin innebär (artikel 107.3 b EUF-fördraget). I första hand bör en statsstödsanmälan för att hantera konsekvenserna av covid-19-pandemin utformas enligt villkoren i de tillfälliga statsstödsriktlinjer som gäller för kommissionens tillämpning av artikel 107.3 b EUF-fördraget under pandemin. De tillfälliga statsstödsriktlinjerna innebär att det blir lättare att förutse vilka krav som kommissionen kommer att ställa för att godkänna stödet.

  2. En ansökan om statsstödsgodkännande kan dock även utformas med villkor som visar att stödet ska ersätta företag för kostnaderna för den exceptionella händelse som covid-19-pandemin utgör enligt artikel 107.2 b EUF-fördraget. Villkoren för när kommissionen godkänner stöd enligt artikel 107.2 b EUF-fördraget är mer oklara. Exempelvis kan mer underlag behövas för att visa orsakerna till flygplatsens inkomstbortfall och kostnaderna behöver också kunna styrkas av oberoende experter.

I båda fallen innebär en statsstödsanmälan att regeringen skickar informationen som kommunen eller regionen sammanställt till kommissionen. Kommissionen har tagit fram särskilda blanketter för att göra det lättare för medlemsstaternas myndigheter att förstå vilken information som kommissionen behöver för att kunna godkännas stödet.

Blankett för statsstödsanmälan enligt det tillfälliga regelverket

Blankett för statsstödsanmälan av stöd för godkännande enligt artikel 107.2 b EUF-fördraget

Kommissionen prioriterar och hanterar statsstödsanmälningar snabbare under covid-19

Kommissionen prioriterar statsstödshanteringen under covid-19-pandemin och i vissa fall kan kommissionen godkänna statsstöd inom 48 timmar. Det är en väsentligt kortare handläggningstid än den som normalt gäller för statsstödsanmälningar då kommissionen gör en preliminär bedömning inom två månader från att kommissionen anser att en anmälan är komplett. En kommun eller region måste dock tänka på att frågan även behöver beredas inom Regeringskansliet innan en kommunal eller regional statsstödsanmälan kan skickas till kommissionen.

*) Företag i svårigheter

Ett företag i svårigheter definieras i GBER som ett företag som uppfyller något av följande alternativa kriterier (artikel 2 p. 18). Till följd av Covid-19-pandemin har kommissionen ändrat GBER så att stöd kan ges trots att företaget är i svårigheter om svårigheterna uppkommer under perioden 1 januari 2020-30 juni 2021: 

  • Ett aktiebolag som har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Ett handelsbolag, ett kommanditbolag eller en enskild firma (företag med ägare med obegränsat ansvar för företagets skulder) som förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster.
  • Ett företag som har gått i konkurs eller som ska genomgå en rekonstruktion eller som uppfyller kriterierna i landets lagstiftning för att försättas i konkurs på sina fordringsägares begäran (ett kollektivt insolvensförfarande).
  • Ett större företag (gäller inte små och medelstora företag) som de senaste två åren haft en skuldsättningsgrad över 7,5 och samtidigt haft ett rörelseresultat före skatter och avskrivningar som varit lägre än företagets räntekostnader (det vill säga att räntetäckningsgraden är negativ).