Metod och material

Den använda inköpsanalysen är en så kallad spendanalys. En spendanalys visar hur mycket som spenderats på (betalats ut till) olika leverantörer. Utbetalningarna motsvarar olika inköp. I spendanalysen bygger man en struktur med olika typer av inköp som kallas för kategorier eller inköpskategorier. Indelningen beror på vad som köps men också på hur marknaderna ser ut där respektive vara eller tjänst säljs. Kontorsmaterial säljs och köps på ett annat sätt än byggentreprenader eller tjänster från organisationskonsulter.

Alla utbetalningar kan i princip analyseras i spendanalysen. Genom att arbeta upprepade gånger med analysen och de olika inköpskategorierna så får man allt eftersom en bättre förståelse för det som betalas ut till olika mottagare. Vad som är inköp eller inte och vilken typ av inköp det är. Syftet är självfallet att förstå inköpen, vilka leverantörer man har och vad som köps, för att kunna arbeta strategiskt med inköp och upphandling. Indelningen i kategorier ger den köpande organisationen en bättre överblick över alla inköp.

I spendanalysen har vi integrerat miljöpåverkan, därav namnet miljöspendanalys. Mer om miljöaspekterna nedan.

En inköpsanalys kan ha många olika nivåer. Vi redovisar inköpen och miljöpåverkan aggregerade till de tre översta nivåerna. Genom metoden har vi analyserat statistiken med utbetalningar från kommuner och landsting.

I analysen presenteras 286 kommuner som en grupp. De kommuner som saknas är Arboga, Gotland, Mullsjö, Mölndal, Skinnskatteberg och Vellinge.

I gruppen ingår inte kommunala bolag som bostadsbolag med flera. Gruppen omfattar således inte hela den kommunala sfären utan endast verksamheter som omfattas av respektive kommuns organisationsnummer. Längre fram kommer analyser av olika typer av kommuner att presenteras.

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt uppgift momssatser, alla pengasummor som nämns inkluderar därför moms. Miljöbedömningar sker dock på summor exklusive moms.

I analysen över landsting (och regioner) presenteras samtliga 21 som en grupp. Gruppen omfattar inte bolag som ägs av landsting utan endast verksamheter som omfattas av respektive landstings eller regions organisationsnummer. Fortsättningsvis när vi nämner landsting menar vi även regioner.

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt uppgift momssatser, alla summor som nämns inkluderar därför moms. Miljöbedömningar sker dock på summor exklusive moms.

Upphandlingsmyndighetens rapport Statistik om offentlig upphandlingredovisar också statistik om utbetalningar från offentliga verksamheter. Uppgifterna är insamlade av Double Check AB och är hämtade från leverantörsreskontror. Vi har genomfört en fördjupad analys över de uppgifter som omfattar kommunerna.

I arbetet har vi sett på bland annat leverantörernas namn och gjort antaganden om utbetalningarna för att i möjligaste mån utesluta utbetalningar som rimligen kan antas vara annat än inköp. Exempel på sådant är pensionsavsättningar och liknande. Kommuner som är leverantörer till kommuner är borttagna (cirka 11,8 miljarder). Vi har även uteslutit utbetalningar till privatpersoner.

Uppgifterna är insamlade av Double Check AB och är hämtade från leverantörsreskontra. Vi har genomfört en fördjupad analys över de uppgifter som omfattar landsting.

I arbetet har vi tittat på bland annat leverantörernas namn och gjort antaganden om utbetalningarna för att i möjligaste mån utesluta utbetalningar som rimligen kan antas vara annat än inköp. Exempel på sådant är pensionsavsättningar och liknande. Landsting som är leverantörer till landsting är borttagna (cirka 46 miljarder). Vi har även uteslutit utbetalningar till privatpersoner.

Bland kvarvarande utbetalningarna så är det sannolikt att det ändå finns utbetalningar som inte är inköp. Som exempel kan nämnas privatpersoner med enskilda firmor och sannolikt leverantörer (utgör 846 miljoner kronor i analysen). En del av dessa utbetalningar skulle dock kunna grundas i annat än inköp.

Läkemedel

I analysen finns utbetalningar till statliga myndigheter omfattande 23,4 miljarder kronor. Ersättning till läkemedelsleverantörer för subventioner för patienternas läkemedel betalas ut från landstingen till e-Hälsomyndigheten som vidarebefordrar betalningen till leverantörerna. Denna summa uppgår till 22,1 miljarder kronor.

Kan man se läkemedel som köps av privatpersoner som subventioneras av landstingen som landstingens inköp? Landstingen har viss rådighet över de inköpen genom läkarnas förskrivningsrätt men det är läkemedlets effekt på den individuella patienten som är primär. Utifrån exemplet Västra Götalands län antar vi i dagsläget att största delen av landstingens betalningar till e-Hälsomyndigheten utgörs av läkemedelssubventioner.

Analysen är en miljöspendanalys och syftet är att belysa olika inköps miljöpåverkan och hjälpa till att se vem som kan ändra denna. I fallet med läkemedel är landstingen stora köpare av läkemedel även utan att subventioner till privatpersoner räknas in. Landstingen är den grupp av köpare som har stor möjlighet att använda sin köpkraft och sitt inköpsarbete för att minska läkemedelsindustrins miljöpåverkan. För att belysa situationen har vi i analysen valt att också räkna in utbetalningar till e-Hälsomyndigheten.

Det finns av nödvändighet fler andra antaganden i analysen vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen.

Landstingens utbetalningar till kommuner

Kommuner är leverantörer till landsting. Utbetalningar till kommuner kan emellertid omfatta många olika saker. Vatten och avlopp, renhållning, elektricitet, lokalhyra, leveranser från storkök och andra tjänster är sådant som kommuner kan leverera till landsting.

Utbetalningar kan även omfatta bidrag eller annat specialinriktat stöd för vissa brukare. Den potentiella miljöpåverkan av dessa leveranser kan vara betydande. I brist på mer detaljerat underlag har vi därför valt att inte ta med utbetalningar till kommuner. Eventuella fördjupande analyser bör emellertid studera denna del närmare.

Bland kvarvarande utbetalningarna så är det sannolikt att det ändå finns utbetalningar som inte är inköp. Som exempel kan nämnas privatpersoner med enskilda firmor och sannolikt leverantörer (utgör cirka 2,2 miljarder kronor i analysen). En del av dessa utbetalningar skulle dock kunna grundas i annat än inköp. I analysen finns utbetalningar till statliga myndigheter omfattande cirka 3,3 miljarder kronor, bland detta finns sannolikt annat än inköp, så som avgifter.

Utbetalningar till landsting omfattar cirka 4,9 miljarder kronor, inom vilka det sannolikt kan finnas annat än inköp. Det finns fler sådana osäkerheter i underlaget vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen.

Diskussioner kan föras om vilka utbetalningar som omfattas av begreppet inköp. Exempelvis så kan utbetalningar till vägföreningar utgöras av medlemsavgift eller inköp av tjänst men det går inte att utläsa av underlaget. Syftet med vägföreningar är att driva vägar vilket innebär vissa typer av väghållnings- och anläggningsarbeten. Vi har i denna analys gjort antagandet att utbetalningar till vägföreningar medför viss miljöbelastning från reparationer av väg och kan betraktas som en tjänst kommunen har haft behov av. Det finns av nödvändighet fler liknande antaganden vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen.

I analysen ingår även saker som inte påverkas av offentligt inköpsarbete så som grund- och gymnasieskola. Men leverantörer av skolverksamhet kan utföra både tjänster i form av arbetsmarknads-, vuxen- eller personalutbildningar som upphandlas men självfallet också i form av grund- och gymnasieskolor i privat regi eller i regi av annan kommun.

Utbetalningar till andra kommuner är utrensade ur analysen. I övrigt går dock inte alltid att utläsa av underlaget vad som är vad. Vi har därför kvar dessa utbetalningar i analysen men vi har gett skolverksamheten tydlig rubrik och läsaren kan därför välja att inkludera eller lämna det därhän. Utbetalningar till föreningar kan vara bidrag men i vissa fall inköp av tjänster. De posterna har av samma anledning sina tydliga rubriker, vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen.

I analysen har vi integrerat miljöbelastning för olika typer av miljöpåverkan kopplad till varor, tjänster och entreprenader. Här redovisar vi tre typer av miljöpåverkan.  Analysen görs genom att integrera statistik över internationella och nationella miljöbelastningar från så kallade input/output-analyser. Miljöbedömningen sker per krona per kategori.

Miljögiraff AB har tagit fram miljöstatistik, inventerat miljöaspekter, matchningar och genomfört miljöpåverkansbedömningar och tolkningar, rimlighetsbedömningar och känslighetsanalyser. Arbetet har skett i samråd med Upphandlingsmyndigheten. Vi har satt systemgränser och villkor för vad miljöbedömningen per krona ska representera samt bidragit med annat underlag så som fördelningsnycklar, känslighetsanalyser och tolkningar. Myndigheten har integrerat miljöbedömningarna i spendanalysen och genomfört rimlighetsbedömningar och korrigeringar.

Statistik har hämtats från den internationella miljödatabasen Exiobase där uppdelning av miljöbelastning finns för olika branscher. Statistiken är matchad mot spendanalysens lägsta nivå. Statistik från Statistiska Centralbyrån, Energimyndigheten och European Energy Agency har också använts. För komplettering av information har bibliotek med livscykelindikatorer (LCI), generell data om produkters miljöpåverkan, använts – Ecoinvent 3.3.

För miljöpåverkansbedömningar har programvaran SimaPro 8 använts. Bedömningarna genomfördes med metoden Stepwise 2006 V1.06/Europe95 person /EUR excl. biogenic C som inkluderar FN:s klimatpanels karaktäriseringsfaktorer för klimatpåverkan (IPCC 2013).

För rimlighetsbedömningar, känslighetsbedömningar och tolkningar har bibliotek med LCI-data, Ecoinvent 3.3, använts. Även data från olika livscykelanalyser (LCA) har använts, exempelvis från internationella EPD-systemet.

Då analysen är en inköpsanalys har vi satt systemgränserna så att de omfattar varor, tjänster och entreprenader från ”vagga” fram till köparens port (eller ”grind”). Transporten mellan leverantören och köparen har emellertid tyvärr inte varit möjlig att få med. Transporter som är köpta som enskilda tjänster är dock med. Miljöpåverkan som uppstår vid användning efter inköpstillfället ligger utanför avgränsningen. För bränslen är systemgränsen utsträckt till att även omfatta användning, det vill säga förbränning. Antagandet är att bränslen som köps in förbränns. Den el som används för drift av maskiner, installationer och belysning omfattas av inköpsposten el, inte av andra inköpsposter, samma sak gäller för andra energislag. Sluthantering, återvinning eller värmeutvinning ur avfall ligger utanför systemgränserna.

Perspektivet i analysen är konsumtionsperspektivet[1]. En inköpskategori ska därför representera varans, tjänstens eller entreprenadens miljöbelastning i ett helhetsperspektiv, inte bara den miljöbelastning som uppstår genom leverantörens näringsverksamhet (till exempel i ett kontor eller en affärslokal). Miljöbelastning läggs därför på varan, tjänsten eller entreprenaden. Handelsmarginaler, skatter, moms, sociala avgifter och andra finansiella kostnader som inte kan kopplas till produktens miljöpåverkan har avräknats innan miljöbedömningar genomförs.

Det kan vara bra att hålla i minnet att analysen bygger på att en inköpspost representerar en viss typ av vara, tjänst eller entreprenad men att verkligheten ofta är komplex.

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt Double Check momssatser. Miljöbedömningar i spendanalysen sker dock på summor exklusive moms. Momsavräkningen sker enligt gällande satser på moms matchade mot SNI-kod. Det sker av nödvändighet men innebär samtidigt en osäkerhet avseende storleken på den volym som avräknas.

Vad gäller drivmedel till fordon och bränslen så har vi antagit att allt används, det vill säga förbränns. Därför har vi räknat in klimatpåverkan av förbränningen. Miljöpåverkan som uppstår vid användning efter inköpstillfället är dock inte inräknad för andra typer av material och utrustning. När el används för att driva utrustning så belastas alltså inte inköp av utrustning med miljöpåverkan från elen. El köps in men finns under en egen kategori i analysen. Klimatpåverkan från el är baserad på en svensk el-mix.

Olika typer av bränslen återfinns i fler inköpskategorier så som byggentreprenader, anläggningsarbeten, livsmedelsproduktion och tjänster som innehåller transporter och trafikarbete. Partikelemissioner som uppstår på grund av transporter och trafikarbete som utförs av fordon och maskiner efter inköpstillfället är dock inte med i analysen.

I påverkan från boenden, behandlingshem och äldreboenden och sjukhus ingår bland annat livsmedel och uppvärmning av fastigheter. I tjänster som kan sorteras under skolverksamhet ingår också i dessa bland annat livsmedel och uppvärmning av fastigheter.

Ser man till hur inköp av boenden, behandlingshem, skolverksamhet och sjukhus och vårdcentraler samt liknande tjänster medför utsläpp av hälsoskadliga partiklar, så ingår bland annat el, uppvärmning av fastigheter (inklusive fjärrvärme) och livsmedel i dessa poster.

I de fall inköpskategorier omfattar många olika typer av varor som kan förväntas ha mycket olika miljöpåverkan så har modeller använts för att förfina bedömningen. Ett exempel är försäljning av bränslen som vi låtit omfatta olika typer av bränslen istället för ett slags bränsle.

Generellt har vi använt svensk el-mix och en studie av ett svenskt fjärrvärmeverk för fjärrvärmen.

Efter integrering i spendanalysen har rimlighetsbedömningar genomförts. Bedömningarna har skett både av miljöpåverkan per krona och per inköpskategori. Rimlighetsbedömningar har skett även utifrån hur olika inköpsposter står i förhållande till varandra för att även upptäcka för låga belastningstal. I de fall informationen visat att inriktningen hos leverantören sannolikt inte stämmer med det vi syftar på med inköpskategorin så har leverantören tilldelats en kategori som stämmer bättre med vad vi antagit att leverantören verkligen levererar.

Offentliga inköp sker från både privata och offentliga leverantörer. Vissa saker som levererats till en kommun kan sedan säljas till en annan kommun. För att undvika dubbelräkning, det vill säga att miljöbelastningen räknas med två gånger, har vi tagit bort kommuner som leverantörer. Däremot har vi sett att leverantörer av energi så som el och fjärrvärme drivs i bolagsform. Miljöpåverkan från inköp av energi i olika former är därför medräknad. Det gäller även inköp av energi från kommunala bolag.

Avseende data för miljöbelastning så visar dessa medelvärden för branscher och inköpsposter. Generella slutsatser om vilken organisation som har ett bättre miljöarbete i sina inköp, än andra, kan därför inte göras. Syftet är att göra bedömningar och prioriteringar mellan olika typer av inköp samt att bidra till en ökad förståelse för de offentliga inköpens miljöpåverkan.

Statistik om utbetalningarna och därför även spendanalysen baseras på uppgifter från varje enskild organisation. Upphandlingsmyndigheten har dock inte haft kontroll över insamlingen (uppgifterna är insamlad av ett privat företag) och det finns därför en viss osäkerhet om urval och kvalitet i uppgifterna i ledet mellan källan (kommun och landsting) och myndigheten utöver de möjliga felkällor som annars finns. Detta är dock den statistik över utbetalningar till enskilda leverantörer som hittills har funnits. Momsavräkning är nödvändig men medför samtidigt en osäkerhet.

Vilken upplösning som data och statistik har är självfallet begränsad i olika utsträckning.

Miljöstatistik i underkant

Databaser med miljöstatistik och handelsflöden är inte heltäckande. Det är därför sannolikt så att en del av miljöstatistiken är i underkant. En del data saknas exempelvis avseende viss import från Kina, där andelen kolbaserad el och värme är stor. Klimatpåverkan av landanvändning är inte heller inräknad. Representativiteten i inköpskategorier och vissa antaganden vi tvingats göra kan å andra sidan ha medfört att vissa värden kan ha blivit högre. Rimlighetsbedömningar och känslighetsanalyser av olika värden har, som nämnts, därför genomförts under arbetet.

Vissa varor, tjänster och entreprenader som i en organisation köps in, kan i en annan organisation vara sådant utförs i egen regi. Verksamheter där inte någon utbetalning har skett (exempelvis i egenregi) omfattas inte av miljöspendanalysen. Miljöspendanalysen kan därför inte användas till att jämföra olika organisationer. Självfallet innebär verksamhet i egen regi också miljöbelastning.

Analysen ger alltså en bedömning gjord utifrån tillgängligt underlag och resurser för att genomföra analysen. Upprepade studier kan förhoppningsvis förbättra både underlag, metod och bedömningar. Tolkning av resultaten måste därför ske med försiktighet.