Återkrav, tillsyn och statsstödsfrågor i domstol

Ett lagligt stöd har godkänts av kommissionen eller utformats enligt ett tillämpligt undantagsregelverk. Oförenligt stöd innebär att kommissionen har kommit fram till att stödet inte är förenligt med den inre marknaden. I statsstödsrättsliga sammanhang innebär ett olagligt stöd att statsstöd har lämnats i strid med genomförandeförbudet. 

Ett statsstöd kan alltså antingen vara förenligt med EU:s statsstödsregler eller oförenligt med EU:s statsstödsregler. Samma statsstöd kan även vara lagligt eller olagligt beroende på om genomförandeförbudet har respekterats. Ett olagligt statsstöd kan därmed godkännas av kommissionen och bli ett förenligt stöd. Stödet är därmed lagligt från tidpunkten för kommissionens beslut. Om ett olagligt stöd lämnats och senare godkänns av kommissionen så kan stödmottagaren dock bli skyldig att återbetala ränta på beloppet under den tid som stödet var olagligt. 

Genomförandeförbudet gäller inte om ett stöd omfattas av ett tillämpligt undantagsregelverk (exempelvis den allmänna gruppundantagsförordningen och kommissionens SGEI-beslut). Sådant stöd ska inte anmälas till kommissionen. I stället ska sammanfattande information om stöd lämnas till kommissionen enligt villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen. Stöd som utformas enligt undantagsregelverk är alltså lagliga trots att de inte har anmälts till kommissionen och bedömts förenliga.

Både statsstödsanmälningar och sammanfattande information om stöd enligt den allmänna gruppundantagsförordningen skickas in via Näringsdepartementets enhet för marknad och konkurrens. 

Oavsett hur ett statsstöd förhåller sig till genomförandeförbudet och oavsett om ett statsstöd är förenligt eller oförenligt med EU:s statsstödsregler så kan beslutet även strida mot annan lagstiftning, exempelvis kommunallagen (2017:725). 

När stödgivaren är en kommun eller en region måste beslutet om återkrav fattas av det organ som är behörigt enligt bestämmelserna i kommunallagen. Om stödet däremot har lämnats av ett offentligt ägt bolag, eller ett annat rättssubjekt av privaträttslig karaktär, ska stödgivaren rikta ett krav till stödmottagaren. Det finns då inget krav på att något särskilt beslut fattas av bolaget.

Ett företag som fått olagligt statsstöd kan tycka att det är myndigheternas ansvar att följa reglerna och att företag borde kunna lita på att myndigheternas beslut är lagliga. Det är en allmän rättsprincip att ett gynnande förvaltningsbeslut inte kan ändras till den enskildes nackdel. EU-domstolen har dock förklarat att företag själva ansvarar för att ta reda på om ett stöd är lagligt. 

Att det olagliga stödet kunnat ses som ett gynnande förvaltningsbeslut eller att stödmottagaren varit i god tro enligt nationell rätt är inte grund för att avstå från ett återkrav. Se exempelvis Alcan Deutschland under rubriken Exempel på mål där återkrav har prövats. 

Nationella myndigheter får inte godkänna statsstöd och kan därför inte ge företag rätt till olagligt stöd. Företag som tar emot stöd kan alltså inte förlita sig på löften från nationella myndigheter om stödet inte har beviljats i enlighet med statsstödsreglerna. Olagligt statsstöd måste därför återbetalas.

I målet fastslog EU-domstolen att en nationell myndighet eller domstol som konstaterar att ett stöd inte uppfyller alla villkor i den allmänna gruppundantagsförordningen måste återkräva stödet. EU-domstolen fann också att myndighetens felaktiga tillämpning av en rättsakt inte kunde ge upphov till några berättigade förväntningar hos stödmottagaren. Detta eftersom nationella myndigheter inte är behöriga att förklara stöd förenligt med den inre marknaden. Därför skulle stödet återkrävas jämte ränta.

Mål C-349/17 Eesti Pagar

Enligt en särskild stödordning på jordbruksområdet hade en producentorganisations medlemmar rätt till EU-stöd på villkor att de sålde 75 % av sin produktion via föreningen. I förordningen framgick även att stöd som lämnats trots att villkoren inte var uppfyllda skulle återkrävas jämte ränta. 

I Högsta förvaltningsdomstolen prövades om en organisation som fått stöd efter ett beslut av Jordbruksverket kunde förlita sig på den svenska principen om att ett gynnande förvaltningsbeslut inte kan ändras till den enskildes nackdel, om det senare framgick att organisationen inte uppfyllde kraven och därmed inte hade rätt till stödet

Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att eftersom återkravet grundades på en rättsakt från EU så skulle frågan bedömas utifrån den EU-rättsliga principen om berättigade förväntningar, och en felaktig tillämpning av en rättsakt kan inte ge upphov till berättigade förväntningar. Jordbruksverket hade därför rätt att återkräva stödet. 

HFD 2016 ref 13

Att det olagliga stödet kunnat ses som ett gynnande förvaltningsbeslut eller att stödmottagaren varit i god tro enligt nationell rätt är inte grund för att avstå från ett återkrav. 

”En aktsam ekonomisk aktör ska i normala fall vara i stånd att försäkra sig om att [genomförandeförbudet] har iakttagits.” (punkt 25)

”Mottagarens skyldighet att försäkra sig om att förfarandet i artikel [108.3] i fördraget har iakttagits är nämligen inte beroende av den nationella myndighetens agerande, även om den sistnämnda bär ett sådant ansvar för att beslutet är rättsstridigt att en återkallelse av detta synes strida mot god tro.” (punkt 41)

Mål C-24/95, Alcan Deutschland

Om stödmottagaren har berättigade förväntningar på att stödet är lagligt tillåter EU-rätten att återkrav inte sker. Kommissionen får alltså inte besluta om återkrav av stöd om stödmottagaren har fått tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar från de behöriga unionsinstitutionerna att ett stöd är lagligt. Kommissionen är ett exempel på en institution som kan ge sådana försäkringar. I ett sådant fall behöver en kommun eller region alltså inte återkräva olagligt statsstöd.

Den som är skyldig att betala tillbaka olagligt stöd ska betala tillbaka allt stöd med ränta på stödbeloppet. Räntan betalas från den dag då stödmottagaren förfogade över stödet till den dag då stödet betalas tillbaka. 

Ett återkrav ska återställa de ekonomiska förhållandena till vad de skulle ha varit om stödet inte hade lämnats. Detta åtgärdar snedvridningen av konkurrensen på marknaden. 

Skyldigheten att återbetala olagligt statsstöd preskriberas efter tio år från det att genomförandeförbudet har överträtts. Samma tidsfrist för preskription gäller för kommissionens befogenheter att återkräva stöd. 

Ett olagligt stöd blir alltså ett lagligt stöd, så kallat befintligt stöd, tio år efter att stödmottagaren fick rätt till stödet.

Preskriptionstiden för en fordran som avser återbetalning av olagligt stöd kan avbrytas på olika sätt. Att preskriptionstiden avbryts innebär att den börjar löpa på nytt. Det innebär att skyldigheten till återbetalning i praktiken kan gälla mer än 10 år. 

I statsstödslagen finns en särskild bestämmelse som hänvisar dels till preskriptionslagens bestämmelser, dels till kommissionens procedurförordning.

Även när det gäller kommissionens möjligheter att återkräva stöd avbryts preskriptionstiden om någon åtgärd vidtas angående stödet. Preskriptionstiden avbryts också om frågan tas upp i EU-domstolen. Vid varje avbrott börjar preskriptionstiden löpa på nytt, vilket innebär att möjligheten att återkräva stödet förlängs. 

1. Kommunen eller regionen (stödgivaren) uppmärksammar själv ett olagligt statsstöd och återkräver det. Detta kan till exempel ske vid revision. 
   
   
2. En privatperson eller ett företag reagerar exempelvis på att kommunen har gett ut stöd och därmed gynnat en verksamhet på ett i deras mening felaktigt sätt. Privatpersonen eller företaget kan då överväga att exempelvis
   
   
   • begära av kommunen att statsstödet återkrävs
     
     
   • (om denne är kommuninvånare eller fastighetsägare i kommunen) begära en laglighetsprövning av kommunens beslut hos förvaltningsrätten
     
     
   • lämna ett statsstödsklagomål till Europeiska kommissionen
     
     
   • lämna in en stämningsansökan till allmän domstol med ett yrkande om att exempelvis koncernbidraget inte ska betalas ut eller att bidraget ska återbetalas
     
     
   • lämna in en stämningsansökan till allmän domstol med ett skadeståndsanspråk angående skada till följd av att ett annat bolag har fått statsstöd
     
     
   • ifrågasätta ett statsstöd på grunden att det egentligen är en ersättning som utgör en otillåten direktupphandling enligt de rättsmedel som finns på upphandlingsområdet
     
     
   • ifrågasätta en upphandling på grunden att statsstödet har gjort det möjligt för anbudsgivare att lämna ett onormalt lågt anbud.
     
     
   • klaga till Konkurrensverket om att konkurrensen snedvrids genom det gynnade företagets agerande, för att det rör sig om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet
3. Europeiska kommissionen kan på eget initiativ granska om statsstödet är tillåtet.
   
   
4. Frågor om olagligt statsstöd kan finnas i skattemål om koncernbidrag där en otillåten värdeöverföring har lämnats i strid med koncernbidragsreglerna. Detta faller inom ramen för Skatteverkets tillsynsansvar. 
   
   
5. Konkurrensverket kan i sin tillsyn över offentlig säljverksamhet också komma att upptäcka olagligt statsstöd. 

Ett företag, en privatperson eller en företagssammanslutning vars intressen kan påverkas av ett statsstöd kan klaga till Europeiska kommissionen. Kommissionen behandlar bara klagomål från ”berörda parter”. 

En klagande måste kunna visa att deras intressen påverkas (att de har ett berättigat intresse). En sådan påverkan skulle kunna bestå i att ett företag kan påverka konkurrensen på en specifik marknad genom att erbjuda lägre priser än vad som skulle varit fallet om stödet inte lämnats. Förutsättningarna för att en klagande ska anses påverkad av ett statsstöd är störst för konkurrerande företag och yrkessammanslutningar (artikel 1 h procedurförordningen, 2015/1589).

När kommissionen har fått ett klagomål om olagligt statsstöd från en berörd part är kommissionen skyldig att utreda klagomålet. Kommissionen har målsättningen att 

• återkoppla till en klagande inom två månader
• pröva ett klagomål inom tolv månader. 

Dessa tidsfrister binder dock inte kommissionen som har möjlighet att prioritera klagomål olika. 

Om den som klagar har lämnat in ofullständiga uppgifter kommer kommissionen uppmana den klagande att lämna in den information som saknas inom en fastställd tidsfrist. Om detta inte görs i tid kommer klagomålet att betraktas som återkallat.

När ett klagomål väl är komplett kontaktar kommissionen Näringsdepartementet. Kommissionen ber medlemsstaten Sverige yttra sig över klagomålet inom 20 arbetsdagar. Det är Näringsdepartementets enhet för marknad och konkurrens (N/MK) som svarar för den hanteringen.

När N/MK får del av ett klagomål som avser en kommun eller region skickas det dit för yttrande. Kommunen eller regionen kan begära anstånd för att få mer tid att yttra sig. En sådan begäran måste dock motiveras så att den kan godkännas av kommissionen. Kommunen eller regionen skickar sin begäran om anstånd via Näringsdepartementet.

Statsstödsklagomål hanteras i de flesta fall genom skriftväxling. Under kommissionens handläggning kan det dock i vissa fall vara lämpligt att träffa de tjänstemän som utreder ärendet. Initiativ till sådana möten kan komma från kommissionen eller medlemsstaten. 

Om en kommun eller region är intresserad av ett sådant möte måste önskemålet framföras till Näringsdepartementet. Om kommunens eller regionens företrädare träffar kommissionens tjänstemän ska även tjänstemän från Enheten för marknad och konkurrens (N/MK) som samordnar Näringsdepartementets hantering av statsstödsfrågor delta, samt tjänstemän från den svenska representationen i Bryssel.

Under utredningen kan kommissionen besluta om att inhämta uppgifter. Kommissionen kan även besluta att tillfälligt upphäva stödet eller att provisoriskt återkräva stödet. 

Kommissionens beslut kan överklagas i enligt med artikel 263 i EUF-fördraget när de påverkar enskildas rättigheter. 

Överklagbara beslut i kommissionens statsstödshantering är exempelvis:

• kommissionens beslut att inleda eller inte inleda en särskild granskning 
• kommissionens slutliga beslut före eller efter en särskild granskning
• beslut om interimistiska åtgärder under utredningen.

Det är bara de som direkt och individuellt berörs av beslutet som kan klaga på ett slutligt beslut. Frågan om vem som kan klaga på ett slutligt beslut innebär ibland svåra gränsdragningar som vi inte går in på närmare här. 

Ett företag, en kommun eller någon annan som har lämnat in ett klagomål till kommissionen har lättare att få talerätt när det gäller ett beslut om att inte inleda ett så kallat formellt granskningsförfarande, än när det gäller beslut i ärenden efter att kommissionen har genomfört en sådan granskning.

Kommissionens beslut kan överklagas till tribunalen som är första domstolsinstans. Tribunalen gör då en form av laglighetsprövning som kan resultera i att kommissionens beslut upphävs. Kommissionens beslut ska dock genomföras om inte tribunalen fattar beslut om interimistiska åtgärder. En dom från tribunalen kan i sin tur överklagas till EU-domstolen.

Det är viktigt att komma ihåg att det är medlemsstaten Sverige som är part i ett ärende hos kommissionen och inte den kommun eller region som fattat det beslut som ifrågasätts. Näringsdepartementet inhämtar uppgifter om kommunens eller regionens inställning innan Sveriges inställning bereds inom Regeringskansliet.

Kommissionens beslut kan inte överprövas av en nationell domstol. 

År 2012 beslutade kommissionen att affärstransaktioner mellan ett kommunalt fastighetsbolag i Vänersborg och en lokal fastighetsägare i Vänersborg var ett olagligt statsstöd (COM(2012) 546 final, av den 08.02.2012, om SA.28809 Hammar, punkt 35). 

Kommissionen fick ett klagomål i maj 2009 som gällde påstått beviljande av statligt stöd genom försäljning av offentligt ägd egendom (anläggningen) under marknadspris och inledde då ett granskningsförfarande. Kommissionen konstaterade att det handlade om ett företag som gynnades av Vänersborgs kommun. Detta genom att företaget, Hammar AB, hade fått en option på att få köpa en anläggning till ett fast pris om 8 miljoner kronor som kommunen tidigare hade köpt för 17 miljoner kronor. Förlusten om 9 miljoner kronor krävde kapitaltillskott från kommunens medel. 

Kommissionen konstaterade vidare att fastighetstjänster och fastighetsrelaterade tjänster är föremål för handel och investeringar inom unionen; den tidigare ägaren till fastigheten var finsk. Kommissionen ansåg därför att även om Hammar AB enbart var verksamt på lokal nivå var företaget verksamt på en marknad där en påverkan på handeln och konkurrensen inom unionen och EES inte kunde uteslutas. 

Något anbudsförfarande eller oberoende värdering av fastigheten hade inte gjorts inför försäljningen. Kommissionen konstaterade att den efterhandsberäkning som hade gjorts var trovärdig vilket ledde till att den fördel som Hammar hade fått bedömdes uppgå till 13 miljoner kronor, det vill säga mellanskillnaden mellan köpesumman om 8 miljoner och efterhandsberäkningen om 21 miljoner kronor.

Kommissionen kom fram till att kommunens försäljning av anläggningen till Hammar AB utgjorde statligt stöd som var både 

• olagligt (det hade inte anmälts i enlighet med art. 108.3 EUF-fördraget) 
• oförenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.1 i EUF-fördraget.

Kommissionen beslutade därför att Sverige skulle återkräva stödet från Hammar AB.

Hammar AB överklagade kommissionens beslut till Tribunalen (T-253/12). men kommissionens beslut stod sig och stödet återbetalades till Vänersborgs kommun.

Mål T-253/12

Även ett visst förfarande i en kommuns eller regions säljverksamhet kan förbjudas om det snedvrider, eller är avsett att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden. 

Ett förfarande som i sig är konkurrensbegränsande kan dock vara försvarbart om det finns skäl för beteendet som är av verklig tyngd och av en klart angelägen karaktär.

Konfliktlösningsregeln gäller inte bara för kommuner och regioner utan också för exempelvis bolag som kommunen eller regionen har ett dominerande inflytande över. Ett dominerande inflytande kan föreligga genom såväl ägande som genom exempelvis 

• finansieringsvillkor
• styrelsetillsättning 
• lag
• avtal.

Konkurrensverket utreder om det finns förutsättningar att föra talan om ett eventuellt förbud hos Patent- och marknadsdomstolen. 

Om Konkurrensverket beslutar att inte väcka talan mot den offentliga aktören får de företag som själva berörs av verksamheten eller förfarandet väcka talan i domstol.

Konkurrensverkets information om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Enligt förarbetena till konfliktlösningsregeln finns det generellt sett inte något hinder mot att ingripa med konfliktlösningsregeln i fall det rör sig om ett godkänt statsstöd. Att ett visst statligt stöd är förenligt med EU-rätten innebär nämligen inte någon skyldighet för staten, regionen eller kommunen att lämna stödet. Det innebär endast att stödet kan lämnas utan att EU:s statsstödsregler överträds. Därför finns i princip inte något hinder mot att tillämpa konfliktlösningsregeln på ett konkurrenssnedvridande beteende, trots att beteendet i någon mån kan ha möjliggjorts av statsstödet. 

Om syftet med det lämnade statsstödet är att en viss verksamhet ska bedrivas och den verksamheten är konkurrenssnedvridande, torde dock verksamheten kunna betraktas som försvarbar från allmän synpunkt. Det innebär att den skulle kunna vara tillåten även i enlighet med konfliktslösningsregeln förutsatt att den också är av klart angelägen karaktär.

I målet prövade Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) om Årjäng kommuns beslut om byte av fastigheter med en privatperson innebar ett olagligt statsstöd som därför skulle upphävas.

Fakta i målet är att kommunen vare sig gjorde 

• en oberoende värdering av fastigheterna före bytesaffären 
• eller ett öppet anbudsförfarande där det bästa eller enda anbudet kunde antas så som anges i kommissionens då gällande vägledning om överlåtelser av mark och byggnader. 

Regeringsrätten konstaterade också att kommunen inte hade anmält bytet till kommissionen. 

Kommunen gjorde en oberoende värdering i efterhand som visade ett värde som inte skiljde sig nämnvärt från priserna i bytesaffären. En kommunmedlem överklagade beslutet och hävdade att ett brott förelåg mot statsstödsregleringen eftersom kommunen inte hade anmält bytet. Kommunmedlemmen framförde även kritik mot den oberoende värderingen. 

Regeringsrätten konstaterade att den som överklagar ett kommunalt beslut har bevisbördan, enligt 10 kap. 8 § kommunallagen. I det här fallet hade personen inte framfört något som visade att kommunen planerat att genom transaktionen lämna ett stöd till förvärvaren eller att den i sig innefattat ett sådant stöd. Regeringsrätten avslog därför överklagandet.

RÅ 2010 ref. 119 II

I målet prövade kammarrätten ett kommunalt beslut om försäljning av en fastighet. Kommunen åberopade ett värderingsutlåtande från Öhrlings PricewaterhouseCoopers (PWC) som kommunen beställt efter att transaktionen hade genomförts. I PWC:s utlåtande anges det att det inte finns några indikationer på att försäljningsprocessen och överenskommet pris inte skulle vara affärsmässigt jämfört med hur privata aktörer agerar i likartade situationer. Klaganden menade dock att de själva hade erbjudit kommunen 2,5 miljoner kronor mer än vad kommunen hade värderat fastigheten till. Kommunen invände att klagandens anbud hade kommit in för sent när försäljningsprocessen redan var avslutad. 

Kammarrätten ansåg att den värdering som PWC hade gjort i efterhand hade ett lägre bevisvärde än det trovärdiga och bindande anbud som hade inkommit i samband med försäljningen. De närmare omständigheterna kring försäljningen var oklara eftersom parterna hade olika uppfattning om hur det hade gått till och dokumentationen var bristfällig. Kommunen har därför inte motbevisat att det högre anbudet utgjorde marknadspriset. Kammarrätten konstaterar även att samhandelskriteriet är uppfyllt och att kommunen inte hade underrättat regeringen vilket skulle ha gjorts enligt lag. Det innebär att beslutet både strider mot 2 kap. 8 § kommunallagen och statsstödslagen. Kammarrätten upphävde därför kommunens beslut.

I målet prövades om Nacka kommuns ersättning till en entreprenör var statligt stöd respektive stöd enligt 2 kap. 8 § kommunallagen. Entreprenören hade vunnit en upphandling om drift av kommunens simhallar. 

Kammarrätten fann att lagen om offentlig upphandling är tillämplig vilket innebär att kommunallagens bestämmelser om laglighetsprövning inte tillämpliga. Domstolen prövade då om frågan om olagligt statsstöd kan prövas enligt unionsrätten. Domstolen ansåg att de som hade klagat på kommunens beslut saknade talerätt på EU-rättslig grund. Domstolen ansåg därför att de som hade klagat inte kunde åberopa genomförandeförbudet direkt inför nationell domstol.

Ett beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas enligt de bestämmelser som styr den aktuella typen av förvaltningsbeslut eller enligt 42 § förvaltningslagen (2017:900). Ett förvaltningsbeslut som överklagas kan innehålla statsstödsfrågor. Däremot kan villkoren i ett beslut från EU-kommissionen inte ifrågasättas i svensk domstol. Inte heller kan en svensk stödordning utvidgas med hänsyn till kommissionens riktlinjer. Detta är något som Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) också konstaterat beträffande det svenska sjöfartsstödet i ett av de förvaltningsrättsliga mål som beskrivs nedan. 

Mängden statsstödsfrågor som prövas i förvaltningsdomstol kommer sannolikt att öka. Detta i och med att reglerna för stödgivning ofta består av en hänvisning till den allmänna gruppundantagsförordningen. En stödgivande myndighet eller förvaltningsdomstol måste i dessa fall pröva om alla villkor i gruppundantagsförordningen är uppfylla vid tillämpningen av stödordningen. 

Statsstödsfrågor kan aktualiseras i exempelvis skattemål eller mål om överklaganden av beslut om olika typer av statsstöd. I författningar som styr förvaltningsbeslut om stöd eller bidrag, som i vissa fall omfattas av statsstödsreglerna, anges ofta att besluten inte får överklagas. Av rättspraxis följer dock att den som söker sådant stöd ändå får överklaga beslutet om denne kan anses ha rätt till stödet. Se exempelvis Högsta förvaltningsdomstolens dom om ett beslut av Riksidrottsförbundet, HFD 2019 ref. 43 och även HFD 2016 ref. 49.

HFD 2019 ref. 43

HFD 2016 ref. 49

För att få sjöfartsstöd krävs bland annat att fartyg används i trafik som är utsatt för internationell konkurrens på sjöfartsmarknaden. I målet prövades om kravet var uppfyllt i ett fall där fartyget till mesta delen hade använts för intern transport av gods. 

Förvaltningsdomstolen menade att bolaget Furetank hade gjort sannolikt att liknande transporter sker med andra fartyg på den internationella sjöfartsmarknaden och att villkoret därmed var uppfyllt. Kammarrätten förde ett resonemang kring om sjöfartsstödet var ett olagligt statsstöd och menade att sjöfartsstöd till fartyget i det här fallet riskerade att snedvrida konkurrensen genom att det inte hade visats att Furetank hade fått uppdragen i konkurrens med andra aktörer. 

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att kammarrättens uppgift inte hade varit att ta ställning till om sjöfartsstödet är en åtgärd som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget, det vill säga ett statligt stöd, och i sådant fall om förhandsförfarandet i artikel 108.3 iakttagits. Kammarrätten hade enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening inte heller haft anledning grunda bedömningen på bestämmelser som det enbart ankommer på EU-kommissionen att tillämpa. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att den typ av trafik som fartyget normalt sett används i är utsatt för internationell konkurrens och upphävde därför kammarrättens dom. Högsta förvaltningsdomstolen fastställde därmed förvaltningsrättens domslut.

HFD 2018 ref 82

I målet prövades om lägre fastighetsskatt för vindkraftverk än för andra elproduktions-enheter utgör stöd av mindre betydelse. Skatteverket beslutade för beskattningsåret 2014 att ta ut fastighetsskatt för två av VindIn AB:s vindkraftverk med 0,2 procent och för övriga enheter med 0,5 procent. Detta eftersom en tillämpning av den lägre skattesatsen för samtliga enheter skulle innebära att det belopp som är tillåtet att lämna som stöd av mindre betydelse skulle överskridas. 

Bolaget överklagade till Förvaltningsrätten i Stockholm och yrkade att skatten skulle tas ut med 0,2 procent för bolagets samtliga vindkraftverk. Skillnaden mellan fastighetsskatt för vindkraftverk och andra elproduktionsenheter kan utgöra stöd av mindre betydelse. Det framgår av 3 § femte stycket lagen (1984:1052) om statlig fastighetsskatt. Förvaltningsrätten avslog överklagandet och bedömde att regleringen skulle tillämpas på det sätt som Skatteverket hade gjort. Kammarrätten menade motsatsvis att stödet varken utgjorde statligt stöd eller ett stöd av mindre betydelse och biföll därför bolagets överklagande. 

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att sänkningen av skattesatsen för vindkraftverk genomfördes mot bakgrund av att vindkraftsanläggningar bedömdes vara missgynnade i förhållande till andra energianläggningar. Detta eftersom vindkraftverken inte kan producera energi kontinuerligt. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade också att regeringen i förarbetena till den aktuella skattelagstiftningen hade bedömt att åtgärden rymdes inom regleringen om stöd av mindre betydelse. Högsta förvaltningsdomstolen kom fram till att bestämmelsen i 3 § femte stycket lagen om statlig fastighetsskatt, med dess hänvisning till kommissionens regelverk om stöd av mindre betydelse, måste förstås på så sätt att skatt ska tas ut med den högre skattesatsen om 0,5 procent om en tillämpning av den lägre skattesatsen om 0,2 procent skulle leda till att takbeloppet för stöd av mindre betydelse överskrids. Den lägre skattesatsen kan därmed bara tillämpas så länge takbeloppet enligt kommissionens förordning inte överskrids. Högsta förvaltningsdomstolen biföll därför Skatteverkets överklagande.

HFD 2019 not. 12

Av EU-rätten följer att enskilda som har rättigheter till följd av genomförandeförbudets direkta effekt ska ha tillgång till vissa rättsmedel. Det innebär bland annat att det ska finnas möjligheter i de nationella rättsordningarna för dessa enskilda att genom talan vid domstol 

• hindra att planer på stöd genomförs i strid med genomförandeförbudet 
• få till stånd återbetalning av stöd som lämnats i strid med förbudet. 

Statsstödsfrågor kan därför ha betydelse i tvistemål. Statsstödsfrågor kan exempelvis aktualiseras i mål om:

• att stoppa planer på att utbetala påstått olagligt statsstöd
• att säkerställa att utbetalt olagligt statsstöd återkrävs
• skadestånd för att någon lidit skada till följd av en överträdelse av genomförandeförbudet

Enligt unionsrätten måste det i nationell rätt erbjudas vissa möjligheter till interimistiska åtgärder. Enskilda har också, under vissa förutsättningar, rätt till ersättning för skada som de åsamkats genom att genomförandeförbudet överträtts.

Det finns exempel på tvistemål som rör statsstödsfrågor och förutsättningar för andra än stödgivare och stödmottagare att föra talan om olagligt statsstöd. Ett antal domar redovisas i Statsstödsutredningens betänkande Olagligt statsstöd. Statsstödsutredningen ansåg att särskilda regler om denna typ av mål behövdes för att Sverige skulle uppfylla EU:rättens krav. Utredningens förslag genomfördes dock inte på grund av att förslaget avvek från grundläggande processrättsliga principer och det ändå skulle kunna vara möjligt för tredje man att väcka och föra talan om förbud att utge stöd och om återkrav av stöd. 

Upphandlingsmyndigheten har inte funnit några senare exempel på tvistemål som direkt rör återkrav, återbetalning eller förbud mot olagligt statsstöd efter att lagen om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler infördes. När det gäller tredje mans möjligheter att i svensk domstol tillvarata de rättigheter som följer av genomförandeförbudet framstår rättsläget därför som oklart. Denna oklarhet har Upphandlingsmyndigheten påtalat i ett yttrande till regeringen.

I 3 kap. 2 § 1 p. skadeståndslagen (1972:207) stadgas att stat eller kommun är skyldig att ersätta ekonomisk skada (ren förmögenhetsskada) som uppkommit till följd av fel eller försummelse i verksamhet som staten eller kommunen ansvarar för. 

Att inte anmäla stöd och därefter betala ut stödet i strid med genomförandeförbudet är förmodligen ett sådant fel som skulle kunna vara skadeståndsgrundande, även inom ramen för svensk rätt. En aktör, till exempel en konkurrent till en stödmottagare, som bedömer att den lidit skada till följd av att en region eller kommun brutit mot genomförandeförbudet, behöver visa att det olagliga stödet direkt har orsakat den ekonomiska skadan. Det finns inga domar från svenska domstolar där sådant skadestånd har utdömts.

Enligt EU-rätten kan enskilda ha rätt att kräva en medlemsstat på skadestånd om följande förutsättningar är uppfyllda: 

• Medlemsstaten i fråga har på ett allvarligt sätt brutit mot en bestämmelse som ger enskilda rättigheter.
• Det finns ett tydligt orsakssamband mellan brottet mot bestämmelsen och den skada som den enskilde har lidit. 

Detta kallas för Francovich-principen och har utvecklats i rättspraxis. EU-domstolen har i flera fall fastslagit att genomförandeförbudet är en sådan bestämmelse som kan utgöra grund för skadestånd om en medlemsstat bryter mot den.

Det ankommer på allmän domstol att pröva talan om att förbjuda en kommun att lämna olagligt statsstöd till ett av sina bolag. Detta enligt ett beslut av Högsta domstolen. 

I sitt beslut konstaterade Högsta domstolen att frågan i målet var om allmän domstol var behörig att pröva kärandens talan. Högsta domstolen uttalade inledningsvis att allmän domstol i allmänhet är behörig att pröva en tvist som gäller skadestånd eller tvist med syfte att förhindra ytterligare skada. Kärandens talan syftade enligt Högsta domstolen till att förhindra att bolaget skulle drabbas av ytterligare skada genom att kommunen och Stadshuset skulle göra utbetalningar som utgjorde olagligt statsstöd till Stockholm Visitors Board. 

I avsaknad av lag eller annan författning som utpekar annan myndighet än domstol eller särskild domstol som ensam behörig att uppta en sådan tvist (10 kap. 17 § första stycket 1 rättegångsbalken) ankom det enligt Högsta domstolen på allmän domstol att pröva frågan.

NJA 2009 s. 625

En kommun upphandlade lokalvård enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Upphandlingen avsåg flera olika områden i kommunen. Samhall AB (Samhall) tilldelades avtal för tre av dessa. Den konkurrerande anbudsgivaren Ada Service Partner AB (Ada) ansökte om överprövning av två av områdena. 

I första hand gjorde Ada gällande att kommunen hade brutit mot 16 kap. 7 § LOU genom att dels inte ha förkastat Samhalls onormalt låga anbud på det ena området (A), dels inte ha begärt en förklaring till Samhalls onormalt låga anbud på det andra området (B). I andra hand gjorde Ada gällande att kommunen hade brutit mot 16 kap. 8 § LOU genom att inte ha begärt att Samhall visade att det statliga stöd som bolaget tar emot var förenligt med EUF-fördraget.

När det gällde frågan om onormalt lågt anbud ansåg förvaltningsrätten att kommunen hade begärt förklaring vid misstanke om onormalt lågt anbud för område A och att Samhalls förklaring var tillfredsställande. För område B instämde förvaltningsrätten i kommunens bedömning att kommunen saknat skäl att begära förklaring eftersom kommunen inte bedömt priset som onormalt lågt.

När det gällde det statliga stödets förenlighet med EUF-fördraget så hade kommunen inte varit skyldig att ge Samhall möjlighet att visa att mottaget stöd var förenligt med EUF-fördraget eftersom kommunen inte ansett att Samhalls anbud förefallit onormalt lågt på grund av att Samhall mottog statligt stöd. Den omständigheten att det var känt att Samhall tog emot statligt stöd utlöste inte heller någon sådan skyldighet.

Det kan påpekas att förvaltningsrätten därtill noterade att Europeiska kommissionen visserligen hade kommit fram till att det statliga stöd som Samhall tagit emot inte var förenligt med den inre marknaden, men att kommissionen däremot även konstaterat att det statliga stödet som Samhall tagit emot var ett så kallat befintligt stöd och att sådana stöd kan genomföras så länge kommissionen inte har förklarat dem oförenliga. 

På vår webbsida om rättsliga förutsättningar för ett statsstödsgodkännande går det att läsa mer om begreppet befintligt stöd under rubriken Vad är ett nytt statsstöd?

Eftersom kommissionen inte hade lämnat någon sådan förklaring vid tidpunkten för kommunens tilldelningsbeslut, var det statliga stöd som Samhall tog emot vid denna tidpunkt därför, enligt förvaltningsrättens bedömning, förenligt med EUF-fördraget.

Kammarrätten gjorde samma bedömning som förvaltningsrätten.

Länsstyrelsen i Västra Götaland genomförde en upphandling av skogsbrandsbevakning med flyg. Av tilldelningsbeslut framgick att länsstyrelsen valt att teckna avtal med Blekinge flygklubb.

Två anbudsgivare begärde överprövning och anförde bland annat att de blivit utsatta för ojämlik konkurrens eftersom de inte tillåtits konkurrera på lika villkor med organisationer som, i likhet med Blekinge flygklubb, fått statligt stöd för att finansiera verksamheten. 

Kammarrätten fann inte att det var visat att det vinnande anbudet varit onormalt lågt till följd av att statligt stöd utgivits.

Under kvalificeringsfasen av en upphandling ska den upphandlande myndigheten göra en bedömning av leverantörens förmåga att utföra de tjänster som upphandlingen avser, för att säkerställa att leverantören kommer att kunna tillgodose den upphandlande myndighetens behov.

En anbudsgivare kan uteslutas under kvalificeringsfasen, när den upphandlande myndigheten anser att anbudsgivaren har fått ett stöd som strider mot EUF-fördraget. Detta gäller om skyldigheten att återlämna stödet skulle äventyra anbudsgivarens ekonomiska situation så att den inte längre kan anses uppfylla de ekonomiska garantier som krävs. (C-94/99 ARGE p. 30) 

Ett uteslutande under kvalificeringsfasen är dock inte samma sak som att förkasta ett onormalt lågt anbud.