Statsstöd – en översikt
Statsstöd är finansiering med offentliga medel som ger ett eller flera företag en fördel i förhållande till övriga konkurrenter. Statsstöd påverkar samhällsekonomin. Det finns regler som styr statens, regionernas och kommunernas möjligheter att ge en sådan offentlig finansiering. Statsstöd får bara lämnas om det godkänts av Europeiska kommissionen eller har utformats enligt särskilda undantagsregler.
Innehåll på denna sida
- Vad är statsstöd?
- Vad avgör om det är ett statsstöd?
- När kan stöd av mindre betydelse (de minimis) ges?
- Vad är tjänster av allmänt intresse (SGI)?
- När är det möjligt att ge statsstöd?
- Förteckning över svenska kommunala och regionala statsstöd
- Vad händer om man bryter mot statsstödsreglerna?
- Riktade vägledningar och frågeställningar
Vad är statsstöd?
Statsstöd är när det offentliga stödjer en ekonomisk verksamhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden. Detta genom att stödet gynnar en viss verksamhet eller produktion. Det gäller till exempel om endast ett visst företag, vissa branscher eller sektorer får stöd. Åtgärden måste också ha en potentiell påverkan på konkurrensen och på handeln mellan EU:s medlemsstater. Med det offentliga avses staten, kommuner eller regioner.
Regleras i EUF-fördraget
EU:s statsstödsregler finns i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Reglerna innehåller gränser för medlemsstaternas, inklusive Sveriges, möjligheter att med offentliga medel få stödja en viss verksamhet. Det finns även svenska regler om tillämpningen av statsstödsreglerna i Lag om tillämpning av EU:s statsstödsregler samt i de lagar och förordningar som svenska myndigheter tillämpar vid sin stödgivning (så kallade stödordningar).
En stödåtgärd kan se olika ut. Det kan till exempel handla om
- bidrag
- lån på förmånliga villkor
- borgensåtaganden
- garantier
- hyresnedsättningar
- reducerade offentliga avgifter och skatter.
Andra exempel kan vara
- avkastningskrav på offentligt ägda bolag som är lägre än de avkastningskrav som motsvarande privata företag har från sina ägare
- försäljning av offentlig egendom till priser som understiger marknadsvärdet.
Det kan också vara köp av varor eller tjänster till priser eller andra villkor som är högre än marknadsvärdet.
Statsstödsreglerna finns för att skydda konkurrensen på EU:s inre marknad. Reglerna är utformade för att de politiska målen med olika typer av statsstöd ska uppnås på ett sätt som gör att våra gemensamma resurser används effektivt.
Om statsstöd utformas på rätt sätt begränsas stödets påverkan på konkurrensen och ger företag inom EU förutsättningar att konkurrera på lika villkor. Stödet då bidra till en hållbar utveckling, säkerställa infrastruktur, välfärd och konkurrenskraftiga företag. Exempelvis får en kommun under vissa förutsättningar lämna statsstöd till en regional flygplats.
Många olika aktörer har roller inom statsstödsområdet men i grunden handlar statsstöd om politiska beslut. I Sverige är det vanligtvis riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter som beslutar om statsstöd och då tillämpar statsstödsreglerna. Det finns dock möjligheter för kommuner och regioner att lämna statsstöd när nationella bestämmelser såsom exempelvis kommunallagen tillåter det. Kommuner och regioner kan också ta emot statsstöd.
Kommuner och regioner behöver veta vilken roll som regeringen har när det gäller statsstödstillämpningen. Kommuner och regioner måste också förstå kommissionens, de nationella domstolarnas och sina egna roller när det gäller statsstöd.
Upphandlingsmyndigheten har i uppdrag att ge vägledning till kommuner och regioner i statsstödsfrågor och bidra till att de får bättre förutsättningar att bedöma när statsstödsreglerna ska tillämpas.
Vad avgör om det är ett statsstöd?
Det som avgör om en åtgärd är ett statsstöd är vilka följder den kan få för konkurrensen. Vad de politiker som beslutar om åtgärden vill uppnå med den (exempelvis att säkerställa bostadsförsörjningen) har ingen betydelse för bedömningen om åtgärden är ett statsstöd. Syftet med åtgärden är däremot viktigt när kommissionen bedömer om ett statsstöd kan godkännas.
Begreppet statsstöd finns reglerat i artikel 107.1 i EUF-fördraget och har utvecklats genom EU-domstolens rättspraxis. Artikeln innehåller flera rättsliga kriterier (rekvisit) som alla ska vara uppfyllda för att det ska vara ett statsstöd. Vissa kriterier i artikel 107.1 påminner om varandra och både antalet kriterier och gränserna mellan de olika kriterierna kan beskrivas på olika sätt. Vi har delat in dem i fem kriterier:
Åtgärden ska kunna kopplas till det offentliga och finansieras med offentliga medel. Kopplingen till det offentligas finanser kan utgöras av i stort sett vilken typ av åtgärd som helst som kan belasta den offentliga budgeten. Det kan till exempel röra sig om såväl ekonomiska bidrag som förmånliga lån, nedsättning av skulder eller avgifter eller inköp och försäljning till över- respektive underpris. Endast åtgärder som direkt eller indirekt påverkar offentliga medel, eller på annat sätt belastar det offentliga, kan utgöra statsstöd.
Åtgärden ska vara riktad till vissa verksamheter eller viss produktion. Åtgärder med en helt allmän räckvidd som inte bara riktar sig till vissa företag eller en viss typ av produktion uppfyller inte selektivitetskriteriet och är därför inte ett statsstöd. Däremot kan en åtgärd, som vid en första anblick verkar kunna användas allmänt på företag, ändå vara selektiv om resultatet blir att vissa företag eller en viss produktion gynnas.
Verksamheter som åtgärden riktar sig till ska bedriva ekonomisk verksamhet (företag). Den statsstödsrättsliga definitionen av ett företag är att det är en enhet som bedriver ekonomisk verksamhet oberoende av dess rättsliga ställning och oberoende av hur verksamheten finansieras. All verksamhet som går ut på att erbjuda varor och tjänster på en marknad utgör en ekonomisk verksamhet.
Åtgärden ska ge mottagaren en fördel (gynnande). En fördel uppstår om stödmottagarens ställning förstärks på marknaden jämfört med dess konkurrenter. En fördel förutsätter att åtgärden förbättrar stödmottagarens ekonomiska situation jämfört med den ekonomiska situationen utan stödåtgärden.
För att kontrollera om en åtgärd ger mottagaren en ekonomisk fördel används som regel principen om den marknadsekonomiska aktören. Enligt denna princip kan en åtgärd vara ett stöd, om det offentliga erbjuder villkor som är mer förmånliga än de villkor en privat aktör under normala förhållanden i en marknadsekonomi skulle ha erbjudit, det vill säga icke marknadsmässiga villkor.
Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater (konkurrens och samhandel). Det är egentligen två kriterier som är kopplade till varandra men vi beskriver dem som ett kriterium i begreppet statsstöd.
En åtgärd anses snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen om det finns en risk att stödåtgärden förbättrar stödmottagarens konkurrensposition jämfört med andra företag som det konkurrerar med. Handeln mellan EU:s medlemsstater påverkas av stödet om ett statsstöd förstärker ett företags ställning i förhållande till andra konkurrerande företag i handeln inom EU.
Statsstöd behöver godkännas eller utformas enligt undantagsregler
Stat, kommun och region får inte vidta eller ändra en stödåtgärd förrän kommissionen har godkänt stödet. Allt statsstöd måste anmälas till och godkännas av kommissionen (artikel 108.3 EUF-fördraget), om det inte utformas enligt vissa undantagsbestämmelser som kommissionen har beslutat, innan det får lämnas. Detta kallas för genomförandeförbudet. Statsstöd som lämnas i strid mot genomförandeförbudet är olagligt stöd.
När kan stöd av mindre betydelse (de minimis) ges?
Ett stöd av mindre betydelse är ett stöd till lågt värde, som under vissa förutsättningar inte är ett statsstöd. Om villkoren i någon förordning om de minimis-stöd är uppfyllda är kriterierna i statsstödsbegreppet i artikel 107.1 EUF-fördraget inte uppfyllda. Stöd av mindre betydelse omfattas därför inte av förbudet mot statsstöd och behöver därför inte godkännas på förhand av kommissionen.
Stöd av mindre betydelse kallas även för de minimis-stöd eller försumbart stöd (de minimis).
Vad är tjänster av allmänt intresse (SGI)?
Tjänster av allmänt intresse (Services of General Interest, SGI) är tjänster som riktar sig till medborgarna och där offentlig finansiering är nödvändig. Det kan exempelvis vara fråga om att tillhandahålla apotekstjänster i glesbygd eller andra tjänster som marknaden inte skulle erbjuda på ett sätt som tillfredsställer samhällets behov.
Finansieringen av tjänster av allmänt intresse kan omfattas av statsstödsreglerna, om verksamheterna, som får den offentliga finansieringen, erbjuder tjänsterna på en marknad. Det finns flera statsstödsrättsliga alternativ som kan användas för att vara säker på att ersättning för en allmännyttig tjänst inte är ett statsstöd. När statsstöd ges i form av ersättning för dessa tjänster (tjänster av allmän ekonomiskt intresse – SGEI) finns det olika regelverk som kan användas för att stödet ska vara tillåtet.
Det finns möjlighet att lämna ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse utan att det är fråga om statsstöd. Ersättning för allmännyttiga tjänster är inte statsstöd om tjänsterna har upphandlats på ett sätt som gör att villkoren i EU-domstolens dom i målet Altmark är uppfyllda (Altmarkkriterierna).
Det finns också en särskild förordning om de minimis-stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster. Om villkoren i förordningen är uppfyllda är ersättning upp till 750 000 euro under en period av tre år till ett företag som utför allmännyttiga tjänster inte statsstöd.
När är det möjligt att ge statsstöd?
Kommuner och regioner har befogenhet att lämna statsstöd när nationella bestämmelser tillåter det. I Sverige är det dock vanligtvis riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter som beslutar om statsstöd och då tillämpar statsstödsreglerna.
Det är förbjudet att bevilja ett nytt statsstöd (genomförandeförbudet) om det inte har utformats enligt vissa undantagsregler eller godkänts av kommissionen.
Om alla statsstödskriterier är uppfyllda får statsstöd bara lämnas om:
- stödet omfattas av ett gruppundantag
- stödet omfattas av SGEI-beslutet
- stödet har godkänts av kommissionen
Statsstöd påverkar enskildas rättigheter och är en form av offentlig maktutövning. Vilka typer av statsstöd som kommuner och regioner får lämna – om det är möjligt enligt statsstödsreglerna – anges i de svenska lagar och regler som styr kompetensfördelningen mellan stat, kommun och region.
Det handlar främst om
Statsstödsregelverket påverkar inte fördelningen av ansvar mellan stat, kommun och region i Sverige. Statsstödsreglerna kan därför inte ge svenska kommuner och regioner större möjligheter att lämna statsstöd än vad som anges i till exempel kommunallagen. Kommuner och regioner får alltså inte lämna statsstöd bara för att det skulle vara möjligt för riksdagen eller regeringen att göra det. En kommun eller en region ska därför först ta ställning till vad de får göra enligt bestämmelserna i exempelvis kommunallagen och upphandlingslagstiftningen, innan de överväger om det är möjligt att lämna ett stöd enligt statsstödsreglerna.
Kommuner och regioner kan lämna stöd enligt kommunallagens regler. Enligt kommunallagen ska kommunal verksamhet vara av allmänt intresse i kommunen. Kommunallagen begränsar kommunernas och även regionernas möjligheter att lämna stöd till företag som inte drivs i egen regi av kommunen.
Stöd till företag får ges om det allmänt främjar näringslivet i kommunen eller om det finns synnerliga skäl. Kommunerna och regionerna har alltså större möjligheter att lämna statsstöd till den egna verksamheten än till andra verksamheter (företag med mera).
Upphandlingsmyndigheten ger vägledning om statsstöds- och upphandlingsfrågor. I vår vägledning uppmärksammar vi också angränsande regelverk i viss omfattning. Vi ger däremot inte vägledning om hur kommunallagen eller andra bestämmelser, som kan påverka kommuner och regioners möjlighet att ge stöd, ska tillämpas.
Det går att lämna många typer av statsstöd så länge som villkoren i kommissionens gruppundantag uppfylls. Gruppundantag är särskilda förordningar som kommissionen beslutat. Dessa förordningar kallas gruppundantag eftersom de undantar vissa grupper av stöd från förbudet mot att lämna stöd utan att kommissionen lämnat ett förhandsgodkännande (genomförandeförbudet).
Det finns en allmän gruppundantagsförordning (GBER) med olika möjligheter att ge stöd. Det finns även sektorsspecifika gruppundantagsförordningar för viss kollektivtrafik, jordbruk, fiskeri och vattenbruksverksamhet.
Gruppundantagen gör det möjligt att lämna stöd på ett enklare och snabbare sätt. Genom att tillämpa ett gruppundantag kan stödgivaren undvika många månaders (i vissa fall års) arbete med att ta fram och diskutera underlag till en statsstödsanmälan med kommissionen (anmälan/notifiering enligt artikel 108 EUF-fördraget). En kommun eller region som vill utforma ett nytt statsstöd bör därför överväga om det är möjligt att tillämpa villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen innan en anmälan till kommissionen övervägs.
När kommuner och regioner finansierar konkurrensutsatta allmännyttiga tjänster, så kallade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI), finns det rättspraxis som ger vägledning vid bedömningen om finansieringen är ett statsstöd eller inte (se Altmarkkriterierna och SGEI de minimis). När finansiering av allmännyttiga tjänster, så kallade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är statsstöd finns särskilda regler som kan följas för att sådant statsstöd ska undantas från förbudet mot statligt stöd.
I första hand bör en kommun eller region som överväger att lämna sådant stöd använda SGEI-beslutet (kommissionens beslut 2012/21/EU). I likhet med vad som gäller vid tillämpningen av gruppundantagen, kan kommuner och regioner genom att följa villkoren i SGEI-beslutet, lämna statsstöd utan att göra en statsstödsanmälan till kommissionen.
Det är endast kommissionen som får godkänna statsstöd och reglerna för statsstöd innehåller särskilda föreskrifter för hur medlemsstaterna kan kontakta kommissionen. I Sverige är det bara regeringen som kan kontakta kommissionen. Även om kommuner och regioner inte själva får sköta de direkta kontakterna med kommissionen måste de följa statsstödsreglerna. En kommun eller region som planerar att införa ett nytt statsstöd måste därför både ha kunskaper om regelverket och en plan för hur de följer kraven som följer av regelverket.
En kommun eller en region som vill lämna ett statsstöd enligt andra villkor än de som finns i ett gällande gruppundantag måste kontakta regeringen som i sin tur anmäler det planerade stödet till kommissionen. För de vanligaste typerna av statsstöd har kommissionen beslutat om riktlinjer eller ramverk som klargör vad kommissionen betraktar som statsstöd inom ett visst område, och hur statsstöd ska utformas för att kunna godkännas av kommissionen.
Hur en kommun eller region lämnar statsstöd som måste anmälas till kommissionen
Allt statsstöd måste rapporteras
En kommun, region eller myndighet som lämnar statsstöd ska också lämna uppgifter för rapportering av stödet. Det finns tre olika typer av statsstödsrapporter med olika ändamål, tidsfrister och rapporteringssätt:
- årsrapportering
- transparensredovisning
- SGEI-rapportering.
Förteckning över svenska kommunala och regionala statsstöd
Vi publicerar en förteckning över svenska kommunala och regionala statsstöd. I förteckningen finns främst information och länkar till beslut som kommissionen har publicerat, samt till vissa domstolsavgöranden. Förteckningen innehåller exempel på statsstöd som kommuner eller regioner har beslutat om till regionala flygplatser, filmproduktion, bredbandsinfrastruktur och idrottsinfrastruktur.
Tillväxtverket och regionala företagsstöd
I lagen om regionalt utvecklingsansvar finns det regler som styr regionernas (och Gotland kommuns) möjligheter att lämna stöd till företag. Regionerna kan alltså tillämpa de förordningar (så kallade stödordningar) som regeringen har utformat och som gäller för exempelvis regionala utvecklingsmedel. Tillväxtverket har information om regionala företagsstöd på sin webbplats.
Vad händer om man bryter mot statsstödsreglerna?
Om det visar sig att ett olagligt statsstöd har lämnats behöver stödgivaren återkräva utbetalda belopp med ränta. Det gäller även om återbetalningen innebär att mottagaren av stödet går i konkurs.
I första hand är det stödgivaren som ska se till att konkurrensen återställs genom att återkräva det olagliga stödet. Men också andra kan upptäcka och ifrågasätta misstänkta överträdelser av statsstödsreglerna.
Europeiska kommissionen utövar tillsyn över statsstödsreglerna och hanterar klagomål om olagligt statsstöd. Om kommissionen tvivlar på att ett stöd är förenligt med EU:s inre marknad kan kommissionen inleda en granskning. Granskningen kan bland annat leda till att stödet ska återkrävas.
Ett olagligt statsstöd kan också komma att ifrågasättas i olika rättsliga processer. Statsstödsfrågor kan exempelvis aktualiseras i mål som hanteras av svenska domstolar. Det gäller särskilt mål om laglighetsprövning (tidigare kallat kommunalbesvärsmål), förvaltningsrättsliga mål och tvistemål.
Riktade vägledningar och frågeställningar
Våra riktade vägledningar om statsstöd är information som är anpassad för specifika mål-grupper, situationer eller frågeställningar. Vägledningarna kan läsas självständigt men innehåller inte information om alla delar av statsstödsregelverket. I vägledningarna uppmärksammar vi också angränsande regelverk i viss omfattning.
En svag bostadsmarknad är en marknad där en varaktig trend med utflyttning från kommunen och en åldrande befolkning leder till en förväntan på att efterfrågan på bostäder kommer att minska. Det innebär att marknadens aktörer bedömer att nyinvesteringar i flerbostadshus inte kan motiveras affärsmässigt. Vår vägledning avser ekonomiska och juridiska överväganden som en kommun med en svag bostadsmarknad bör göra om den vill finansiera en bostadsinvestering som inte kan motiveras av affärsmässiga skäl.
Kommunal finansiering av marknadskompletterande hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader
Kommuner har en betydelsefull roll inom samhällsbyggnad. De styr markanvändningen genom planmonopolet, planerar för bostadsförsörjningen och är många gånger stora markägare. Avtal mellan kommuner och byggherrar får inte bryta mot statsstödsreglerna. Den här vägledningen hjälper kommuner att genomföra marknadsmässiga avtal med byggherrar inom ramen för markanvisningsprocessen.
Marknadsmässig försäljning av kommunal mark för bebyggelse
Allmänna anläggningar och samhällsfastigheter – upphandling och statsstöd vid exploatering
När kommuner och regioner tar ställning till investeringsbeslut är det inte alltid möjligt att konkurrensutsätta transaktionen. Det blir då nödvändigt att bedöma om statsstödsreglerna kan vara tillämpliga utifrån allmänt accepterade bedömningsmetoder.
Vi har tagit fram en vägledning för att så långt som möjligt ge ett underlag för ett rättsligt säkert vägval och beslut om finansiering eller anskaffning av skyddat boende. Syftet med vägledningen är också att bidra till förståelse för hur framför allt reglerna om offentlig upphandling och statsstöd hänger ihop.
Ett kommunalt eller regionalt borgensåtagande omfattas av flera olika regelverk. Bland annat aktualiseras statsstödsfrågor. Vi har tagit fram ett webbstöd där vi förklarar vad främst statsstödsreglerna innebär för den här typen av kommunala beslut.
Är kommunens eller regionens borgensåtagande tillåtet enligt statsstödsreglerna?
Vi redogör för de olika statsstödsregler som kan användas när en kommun eller region ska finansiera en olönsam regional flygplats.
Covid-19 pandemin har inneburit en stor påverkan på den europeiska ekonomin. Vissa branscher har drabbats extra hårt. I samband med pandemiutbrottet införde därför Europeiska kommissionen tillfälliga statsstödsregler för att ge större möjligheter att stödja näringslivet, den så kallade tillfälliga ramen för statligt coronastöd. Dessa regler fasas ut enligt plan från 30 juni 2022.