Statsstöd
Statsstöd är finansiering med offentliga medel som ger ett eller flera företag en fördel i förhållande till övriga konkurrenter. Statsstöd påverkar samhällsekonomin. Det finns regler som styr statens, regionernas och kommunernas möjligheter att ge en sådan offentlig finansiering. Upphandlingsmyndigheten har i uppdrag att ge vägledning till kommuner och regioner i statsstödsfrågor och bidra till att de får bättre förutsättningar att bedöma när statsstödsreglerna ska tillämpas.
Vad är statsstöd?
Statsstöd är när det offentliga stödjer en ekonomisk verksamhet med offentliga medel och det resulterar i att mottagaren får en fördel gentemot andra aktörer på marknaden, genom att det gynnar en viss verksamhet eller produktion. Det gäller till exempel om endast ett visst företag, vissa branscher eller sektorer får stöd. Åtgärden måste också ha en potentiell påverkan på konkurrensen och på handeln mellan EU:s medlemsstater. Med det offentliga avses staten, kommuner eller regioner.
En stödåtgärd kan se olika ut. Det kan till exempel handla om:
- bidrag,
- lån på förmånliga villkor,
- borgensåtaganden,
- garantier,
- hyresnedsättningar eller
- köp av varor eller tjänster till priser eller villkor som är högre än marknadsvärdet.
Statsstöd får bara lämnas om det godkänts av Europeiska kommissionen (kommissionen) eller utformats enligt särskilda undantagsregler. När statsstöd är tillåtet kan stödet bidra till en hållbar utveckling, säkerställa infrastruktur, välfärd och konkurrenskraftiga företag. Exempelvis får en kommun under vissa förutsättningar lämna statsstöd till en regional flygplats. Statsstödsreglerna är utformade för att de politiska målen med olika typer av statsstöd ska uppnås på ett sätt som gör att våra gemensamma resurser används effektivt. Om statsstöd utformas på rätt sätt begränsas stödets påverkan på konkurrensen och företag inom EU får förutsättningar att konkurrera på lika villkor.
Film: Vad betyder statsstödsreglerna för kommuner och regioner?
Vad innebär begreppet statsstöd?
Begreppet statsstöd har utvecklats genom EU-domstolens rättspraxis och finns reglerat i artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Artikeln innehåller flera rättsliga kriterier (rekvisit) som alla ska vara uppfyllda för att det ska vara ett statsstöd. Vissa kriterier i artikeln påminner om varandra och både antalet kriterier och gränserna mellan de olika kriterierna kan beskrivas på olika sätt.
Artikel 107.1 EUF-fördraget
Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
Det som avgör om en åtgärd är ett statsstöd är vilka följder den kan få för konkurrensen. Vad de politiker som beslutar om åtgärden vill uppnå med den (exempelvis att säkerställa bostadsförsörjningen) har ingen betydelse för bedömningen om åtgärden är ett statsstöd. Syftet med åtgärden är däremot viktigt när kommissionen bedömer om ett statsstöd kan godkännas.
För att en åtgärd ska utgöra ett statsstöd ska följande fem kriterier vara uppfyllda:
- Åtgärden ska kunna kopplas till det offentliga och ska finansieras med offentliga medel (offentliga medel)
- Åtgärden ska vara riktad till vissa verksamheter eller viss produktion (selektivitet)
- Verksamheter som åtgärden riktar sig till ska bedriva ekonomisk verksamhet (företag)
- Åtgärden ska ge mottagaren en fördel (gynnande)
- Åtgärden ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan EU:s medlemsstater (konkurrens och samhandel).
Stat, kommun och region får inte vidta eller ändra en stödåtgärd förrän kommissionen har godkänt stödet. Allt statsstöd måste anmälas till och godkännas av kommissionen (artikel 108.3 EUF-fördraget), om det inte utformas enligt vissa undantagsbestämmelser som kommissionen har beslutat, innan det får lämnas. Detta kallas för genomförandeförbudet. Statsstöd som lämnas i strid mot genomförandeförbudet är olagligt stöd.
Stödåtgärderna kan se olika ut. Det kan till exempel handla om bidrag, lån på förmånliga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. Andra exempel kan vara avkastningskrav på offentligt ägda bolag som är lägre än de avkastningskrav som motsvarande privata företag har från sina ägare eller försäljning av offentlig egendom till priser som understiger marknadsvärdet. Det kan också vara köp av varor eller tjänster till priser eller andra villkor som är högre än marknadsvärdet.
Statsstödsreglerna finns för att skydda konkurrensen på den inre marknaden. Statsstödsreglerna är utformade för att de politiska målen med olika typer av statsstöd ska uppnås på ett sätt som gör att våra gemensamma resurser används effektivt. Vad politikerna som beslutar om åtgärden vill uppnå med den (exempelvis att säkerställa bostadsförsörjningen) har ingen betydelse för bedömningen av om åtgärden är ett statsstöd. Syftet med åtgärden är däremot viktigt när kommissionen bedömer om ett statsstöd kan godkännas. Om statsstöd utformas på rätt sätt begränsas stödets påverkan på konkurrensen och ger företag inom EU förutsättningar att konkurrera på lika villkor.
Många olika aktörer har roller inom statsstödsområdet men statsstöd ska alltid vara resultatet av politiska beslut. Kommuner och regioner behöver veta vilken roll regeringen har när det gäller statsstödstillämpningen. Kommuner och regioner kan både ge och få statsstöd. Kommuner och regioner måste också förstå kommissionens och de nationella domstolarnas roller när det gäller statsstöd.
Vad är tjänster av allmänt intresse (SGI)?
Tjänster av allmänt intresse är tjänster som riktar sig till medborgarna och där offentlig finansiering är nödvändig. Det kan exempelvis vara fråga om att tillhandahålla apotekstjänster i glesbygd eller andra tjänster som marknaden inte skulle erbjuda på ett sätt som tillfredsställer samhällets behov.
Finansieringen av tjänster av allmänt intresse (Services of General Interest, SGI) kan omfattas av statsstödsreglerna, om verksamheterna, som får den offentliga finansieringen, erbjuder tjänsterna på en marknad.
När kan stöd av mindre betydelse (de minimis) ges?
Ett stöd av mindre betydelse är ett stöd till lågt värde, som under vissa förutsättningar inte är ett statsstöd. Om villkoren i någon förordning om de minimis-stöd är uppfyllda är kriterierna i statsstödsbegreppet i artikel 107.1 EUF-fördraget inte uppfyllda. Stöd av mindre betydelse omfattas därför inte av förbudet mot statsstöd.
Stöd av mindre betydelse kallas även för de minimis-stöd eller försumbart stöd (de minimis).
När är det möjligt att ge statsstöd?
Det finns möjligheter för kommuner och regioner att lämna statsstöd när nationella bestämmelser tillåter det. I Sverige är det vanligtvis riksdagen, regeringen eller statliga myndigheter som beslutar om statsstöd och då tillämpar statsstödsreglerna.
Det är förbjudet att bevilja ett nytt statsstöd (genomförandeförbudet) om inte kommissionen har godkänt det eller om stödet utformats enligt vissa undantagsregler. Statsstöd som redan har godkänts kallas befintligt stöd. Mer om vad ett befintligt stöd är går att läsa här:
Rättsliga förutsättningar att lämna statsstöd
Om alla statsstödskriterier är uppfyllda och det är fråga om ett statsstöd som inte kan lämnas enligt villkoren i någon förordning om de minimis-stöd får statsstöd bara lämnas om:
- stödet omfattas av ett gruppundantag
- stödet omfattas av SGEI-beslutet
- stödet har godkänts av kommissionen
Möjligheter att lämna statsstöd
De rättsliga förutsättningarna för ett statsstödsgodkännande
Statsstöd påverkar enskildas rättigheter och är en form av offentlig maktutövning. Vilka typer av statsstöd som kommuner och regioner får lämna – om det är möjligt enligt statsstödsreglerna – anges i de svenska lagar och regler som styr kompetensfördelningen mellan stat, kommun och region. Det handlar främst om kommunallagen och lagen om vissa kommunala befogenheter.
Lagen om vissa kommunala befogenheter
Statsstödsregelverket påverkar inte fördelningen av ansvar mellan stat, kommun och region i Sverige. Statsstödsreglerna kan därför inte ge svenska kommuner och regioner större möjligheter att lämna statsstöd än vad som anges i till exempel kommunallagen. Kommuner och regioner får alltså inte lämna statsstöd bara för att det skulle vara möjligt för riksdagen eller regeringen att göra det. En kommun eller en region ska därför först ta ställning till vad de får göra enligt bestämmelserna i exempelvis kommunallagen och upphandlingslagstiftningen, innan de överväger om det är möjligt att lämna ett stöd enligt statsstödsreglerna.
Kommuner och regioner kan lämna stöd enligt kommunallagens regler. Enligt kommunallagen ska kommunal verksamhet vara av allmänt intresse i kommunen. Kommunallagen begränsar kommunernas och även regionernas möjligheter att lämna stöd till företag som inte drivs i egen regi av kommunen.
Stöd till företag får ges om det allmänt främjar näringslivet i kommunen eller om det finns synnerliga skäl. Kommunerna och regionerna har alltså större möjligheter att lämna statsstöd till den egna verksamheten än till andra verksamheter (företag med mera). Upphandlingsmyndigheten ger vägledning avseende statsstöd och upphandlingsfrågor. I vägledningarna uppmärksammar vi också angränsande regelverk i viss omfattning. Vi ger däremot inte vägledning om hur kommunallagen eller andra bestämmelser, som kan påverka kommuner och regioners möjlighet att ge stöd, ska tillämpas.
För att öka kunskapen om hur kommuner och regioner kan tillämpa statsstödsreglerna och lämna statsstöd i enlighet med statsstödsreglerna, publicerar vi en förteckning över svenska kommunala och regionala statsstöd. I förteckningen finns främst information och länkar till beslut som kommissionen har publicerat, samt till vissa domstolsavgöranden. Förteckningen innehåller exempel på statsstöd som kommuner eller regioner har beslutat om; till regionala flygplatser, filmproduktion, bredbandsinfrastruktur och idrottsinfrastruktur.
Statsstödsärenden som berör kommuner och regioner
I lagen om regionalt utvecklingsansvar finns det regler som styr regionernas (och Gotland kommuns) möjligheter att lämna stöd till företag. Tillväxtverket har information om regionala företagsstöd på sin webbplats. Regionerna kan alltså tillämpa de förordningar (så kallade stödordningar) som regeringen har utformat och som gäller för exempelvis regionala utvecklingsmedel.
Det går att lämna många typer av statsstöd så länge som villkoren i kommissionens gruppundantag uppfylls. Gruppundantag är särskilda förordningar som kommissionen beslutat. Dessa förordningar kallas gruppundantag eftersom de undantar vissa grupper av stöd från förbudet mot att lämna stöd utan att kommissionen lämnat ett förhandsgodkännande (genomförandeförbudet).
Gruppundantagen gör det möjligt att lämna stöd på ett enklare och snabbare sätt. Genom att tillämpa ett gruppundantag kan stödgivaren undvika många månaders (i vissa fall års) arbete med att ta fram och diskutera underlag till en statsstödsanmälan med kommissionen (anmälan/notifiering enligt artikel 108 EUF-fördraget). En kommun eller region som vill utforma ett nytt statsstöd bör därför överväga om det är möjligt att tillämpa villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen innan en anmälan till kommissionen övervägs.
Den allmänna gruppundantagsförordningen och hur kommuner och regioner bör göra om de tillämpar den
När kommuner och regioner finansierar konkurrensutsatta allmännyttiga tjänster, så kallade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (på engelska Services of General Economic Interest, SGEI), finns det rättspraxis som ger vägledning vid bedömningen om finansieringen är ett statsstöd eller ej (se Altmarkkriterierna och SGEI de-minimis). När finansiering av allmännyttiga tjänster, så kallade tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är statsstöd finns särskilda regler som kan följas för att sådant statsstöd ska undantas från förbudet mot statligt stöd. I första hand bör en kommun eller region som överväger att lämna sådant stöd använda SGEI-beslutet (kommissionens beslut 2012/21/EU). I likhet med vad som gäller vid tillämpningen av gruppundantagen, kan kommuner och regioner genom att följa villkoren i SGEI-beslutet, lämna statsstöd utan att göra en statsstödsanmälan till kommissionen.
Det är endast kommissionen som får godkänna statsstöd och reglerna för statsstöd innehåller särskilda föreskrifter för hur medlemsstaterna kan kontakta kommissionen. I Sverige är det bara regeringen som kan kontakta kommissionen. Även om kommuner och regioner inte själva får sköta de direkta kontakterna med kommissionen måste de följa statsstödsreglerna. En kommun eller region som planerar att införa ett nytt statsstöd måste därför både ha kunskaper om regelverket och en plan för hur de följer kraven som följer av regelverket.
En kommun eller en region som vill lämna ett statsstöd enligt andra villkor än de som finns i ett gällande gruppundantag måste kontakta regeringen som i sin tur anmäler det planerade stödet till kommissionen. För de vanligaste typerna av statsstöd har kommissionen beslutat om riktlinjer eller ramverk som klargör vad kommissionen betraktar som statsstöd inom ett visst område, och hur statsstöd ska utformas för att kunna godkännas av kommissionen.
Rättsliga förutsättningar för kommissionens statsstödsbedömning
Hur påverkar covid-19 pandemin statsstödsreglerna?
Kommissionen har på grund av covid-19 pandemin beslutat om nya tillfälliga statsstödsregler som ger stora möjligheter för kommissionen att godkänna statsstöd. En förutsättning är att stöden bidrar till att säkerställa att långsiktigt livskraftiga företag kan fortsätta bedriva sin verksamhet trots pandemins effekter på näringslivet.
Vad händer om man bryter mot statsstödsreglerna?
Om det offentliga (stat, kommun eller region) ger ett otillåtet statsstöd kan kommissionen besluta att medlemsstaten ska kräva tillbaka stödet från stödmottagaren, med ränta. Det gäller även om det leder till att mottagaren hamnar i en sådan situation att den sedan går i konkurs. Även en svensk domstol kan pröva om en åtgärd utgör ett statsstöd som skulle ha anmälts till kommissionen. Om kommissionen beslutar att återkräva stödet och detta beslut inte följs av medlemsstaten kan kommissionen väcka talan inför EU-domstolen. Medlemsstaten riskerar då att fällas för fördragsbrott med höga böter som följd, om medlemsstaten inte rättar sig efter beslutet.
Stödgivande myndigheter är skyldiga att återkräva statsstöd som lämnats i strid mot genomförandeförbudet, enligt lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Även en svensk domstol kan pröva om en åtgärd utgör ett statsstöd som skulle ha anmälts till kommissionen.
Riktade vägledningar
Våra riktade vägledningar om statsstöd är information som är anpassad för specifika mål-grupper, situationer eller frågeställningar. Vägledningarna kan läsas självständigt men innehåller inte information om alla delar av statsstödsregelverket. I vägledningarna uppmärksammar vi också angränsande regelverk i viss omfattning.
Inom ramen för exploateringsprocessen, till exempel vid utbyggnad av allmänna anläggningar och samhällsfastigheter, förekommer olika typer av transaktioner mellan kommuner och exploatörer där statsstödsfrågor kan aktualiseras. Frågan om transaktionerna görs till marknadspris är då central.
Kommunen kan använda sig av ett antal sätt för att minska risken för att en transaktion inte ska anses ha skett till marknadspris.
Hur undviker kommuner statsstödsproblem i exploateringsprocessen?
Allmänna anläggningar och samhällsfastigheter – upphandling och statsstöd vid exploatering
När kommuner och regioner tar ställning till investeringsbeslut är det inte alltid möjligt att konkurrensutsätta transaktionen. Det blir då nödvändigt att bedöma om statsstödsreglerna kan vara tillämpliga utifrån allmänt accepterade bedömningsmetoder.
Vi har tagit fram en vägledning för att så långt som möjligt ge ett underlag för ett rättsligt säkert vägval och beslut om finansiering eller anskaffning av skyddat boende. Syftet med vägledningen är också att bidra till förståelse för hur framförallt reglerna om offentlig upphandling och statsstöd hänger ihop.