Miljöspend – metod och material

Syftet med miljöspendanalysen har varit att dels ta fram en metod som kan undersöka vilken miljöpåverkan den totala inköpsvolymen inom offentlig sektor kan ha, dels att undersöka vilken och hur stor miljöpåverkan olika typer av inköp har i relation till andra typer av inköp. 

Miljöspendanalysen är här uppbyggd i fyra nivåer men redovisas på tre. På den första nivån finns aggregerade data uppdelad på sex kategorier. 

Den huvudsakligen använda inköpsanalysen är en så kallad spendanalys. En spendanalys visar hur mycket som spenderats på (betalats ut till) olika leverantörer. Utbetalningarna antas motsvara olika inköp. I spendanalysen bygger man en struktur med olika typer av inköp som kallas för kategorier eller inköpskategorier. Indelningen beror på vad som köps men också på hur marknaderna ser ut där respektive vara eller tjänst säljs. Kontorsmaterial säljs och köps på ett annat sätt än exempelvis byggentreprenader eller tjänster från organisationskonsulter. 

Alla utbetalningar kan i princip analyseras i spendanalysen. Genom att arbeta upprepade gånger med analysen och de olika inköpskategorierna så får man allt eftersom en bättre förståelse för det som betalas ut till olika mottagare, till exempel vad som är inköp eller inte och vilken typ av inköp det är. Syftet är självfallet att förstå inköpen, vilka leverantörer man har och vad som köps, för att kunna arbeta strategiskt med inköp och upphandling. Indelningen i kategorier ger den köpande organisationen en bättre överblick över alla inköp. 

I spendanalysen har vi integrerat miljöpåverkan, därav namnet miljöspendanalys. Mer om miljöaspekterna nedan. 

En inköpsanalys kan ha många olika nivåer. Vi redovisar inköpen och miljöpåverkan aggregerade till de tre översta nivåerna. Genom metoden har vi analyserat statistiken med utbetalningar från kommuner, kommunala bostads- och fastighetsbolag, regioner och statliga myndigheter. 

Uppgifter om utbetalningar är insamlade av Dagens Samhälle Insikt och är hämtade från leverantörsreskontror. Vi har genomfört en fördjupad analys av de uppgifter som omfattar staten. 

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt uppgift momssatser. Alla summor som nämns inkluderar därför moms. Miljöbedömningar sker dock på summor exklusive moms. 

I arbetet med att kategorisera leverantörer och mottagare av utbetalningar har vi använt SNI-benämning, leverantörernas namn och i vissa fall även leverantörernas beskrivning av sig själv på sin webb. På så vis har vi kunnat placera leverantörerna i vår kategoristruktur. 

Vi har arbetat med att granska kategoriseringen så att leverantörerna huvudsakligen kan antas ha hamnat under rätt inköpskategori. I vissa fall har vi kategoriserat om leverantörer. Det gäller exempelvis vissa verksamheter med SNI-benämning verksamhet i huvudkontor, och leverantörer inom finans- och kreditgivning. Som exempel kan nämnas att många fordonsförsäljningar eller leasing av fordon och maskiner sker genom sådana finansieringsinstrument. Dessa leverantörer har då kategoriserats som leverantörer av fordon eller entreprenadmaskiner och så vidare.

I analysen över staten presenteras uppgifter om organisationer som ingår i staten. Gruppen omfattar inte bolag som ägs av staten utan endast verksamheter som omfattas av respektive statligt organisationsnummer.

I analysen ingår inte Försvarsmakten och myndigheter knutna till Försvarsmakten.

Vi har delat upp statliga myndigheter i nio köpargrupper. Myndigheter som har operativa uppgifter inom byggande och infrastrukturområdet antar vi har mer likartade inköp än övriga i staten. Med operativa uppgifter menar vi ansvar att genomföra bygg- och anläggningsentreprenader och liknande insatser. Den gruppen består av fem myndigheter. Högskolor och universitet antar vi har mer likartade inköp än övriga i staten. I denna ingår 38 högskolor och universitet, forskningsinstitut och forskningssekretariat. Gruppen mellanstora myndigheter består av myndigheter som år 2019 hade mellan 101 och upp till 999 årsarbeten. I denna grupp ingår 44 myndigheter. Gruppen stora myndigheter består av myndigheter som år 2019 hade över 1000 årsarbeten. I denna grupp ingår 9 myndigheter. I en grupp har vi samlat myndigheter med stor andel boende, det är fem myndigheter. Gruppen små myndigheter består av myndigheter som år 2019 hade upp till 100 årsarbeten. I denna grupp ingår 57 myndigheter. Länsstyrelserna antar vi har mer likartade inköp än övriga i staten. Här ingår alla 21 länsstyrelser. I en grupp har vi lagt statliga muséer och bibliotek och liknande institutioner som antar vi har mer likartade inköp än övriga i staten. Här ingår 13 organisationer.

Statliga organisationer som ingår i en analyserad grupp och som samtidigt är leverantörer till samma analyserade grupp har vi tagit bort som leverantörer för att undvika eventuella dubbelräkningar. 

Statliga utbetalningar till högskolor och universitet kan bestå av uppdragsutbildningar, lokalhyra, anslag och forskningsbidrag men även annat. 

Statliga utbetalningar till gruppen andra myndigheter kan bestå av avgifter för tillsyn eller andra avgifter eller kostnader för tillstånd, lokalhyra, anslag och annat. 

Bristen på mer detaljerat underlag gör att vi inte kan dela upp alla dessa utbetalningar på olika typer av inköpskategorier. För vissa grupper av myndigheter har vi har därför valt att inte ta med utbetalningar till högskolor och universitet.

I analysen över presenteras samtliga 21 regioner som en grupp. Gruppen omfattar inte bolag som ägs av regioner (tidigare landsting) utan endast verksamheter som omfattas av respektive regions organisationsnummer. 

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt uppgift momssatser, alla summor som nämns inkluderar därför moms. Miljöbedömningar sker dock på summor exklusive moms. 

I analysen presenteras 289 kommuner som en grupp. Den kommun som är Gotland. 

I gruppen ingår inte kommunala bolag som bostadsbolag med flera. Gruppen omfattar således inte hela den kommunala sfären utan endast verksamheter som omfattas av respektive kommuns organisationsnummer.

De analyserade utbetalningarna omfattar enligt uppgift momssatser, alla pengasummor som nämns inkluderar därför moms. Miljöbedömningar sker dock på summor exklusive moms. 

Bland kvarvarande utbetalningarna så är det sannolikt att det ändå finns utbetalningar som inte är inköp. Som exempel kan nämnas privatpersoner med enskilda firmor och sannolikt leverantörer . En del av dessa utbetalningar skulle dock kunna grundas i annat än inköp. I analysen finns utbetalningar till statliga myndigheter omfattande cirka 5 miljarder kronor, bland detta finns sannolikt annat än inköp, så som avgifter. 

Utbetalningar till regioner omfattar cirka 6,5 miljarder kronor, inom vilka det sannolikt kan finnas annat än inköp. Det finns fler sådana osäkerheter i underlaget vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen. 

Diskussioner kan föras om vilka utbetalningar som omfattas av begreppet inköp. Exempelvis så kan utbetalningar till vägföreningar utgöras av medlemsavgift eller inköp av tjänst men det går inte att utläsa av underlaget. Syftet med vägföreningar är att driva vägar vilket innebär vissa typer av väghållnings- och anläggningsarbeten. Vi har i denna analys gjort antagandet att utbetalningar till vägföreningar medför viss miljöbelastning från reparationer av väg och kan betraktas som en tjänst kommunen har haft behov av. Det finns av nödvändighet fler liknande antaganden vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen. 

I analysen ingår även saker som inte påverkas av offentligt inköpsarbete så som grund- och gymnasieskola. Men leverantörer av skolverksamhet kan utföra både tjänster i form av arbetsmarknads-, vuxen- eller personalutbildningar som upphandlas men självfallet också i form av grund- och gymnasieskolor i privat regi eller i regi av annan kommun. 

Utbetalningar till andra kommuner är utrensade ur analysen. I övrigt går dock inte alltid att utläsa av underlaget vad som är vad. Vi har därför kvar dessa utbetalningar i analysen men vi har gett skolverksamheten tydlig rubrik och läsaren kan därför välja att inkludera eller lämna det därhän. Utbetalningar till föreningar kan vara bidrag men i vissa fall inköp av tjänster. De posterna har av samma anledning sina tydliga rubriker, vilket är bra att ha i minnet när man läser analysen. 

I analysen har vi integrerat miljöbelastning för olika typer av miljöpåverkan kopplad till varor, tjänster och entreprenader. Här redovisar vi tre typer av miljöpåverkan. Analysen görs genom att integrera statistik över internationella och nationella miljöbelastningar från så kallade input/output-analyser. Miljöbedömningen sker per krona per femställd SNI-kod. 

Miljögiraff AB har tagit fram miljöstatistik, inventerat miljöaspekter, matchningar och genomfört miljöpåverkansbedömningar och tolkningar, rimlighetsbedömningar och känslighetsanalyser. Arbetet har skett i samråd med Upphandlingsmyndigheten. Vi har satt systemgränser och villkor för vad miljöbedömningen per krona ska representera samt bidragit med annat underlag så som vissa fördelningsnycklar, känslighetsanalyser och tolkningar. Vi har även tillfört vissa specificeringar i form av ”nya” SNI-koder för att skilja på vissa kategorier där miljöpåverkan annars kan skilja sig åt stort. Det är biogas respektive fossil gas samt torv för jordförbättringsmedel respektive torv för bränsle. Myndigheten har integrerat miljöbedömningarna i spendanalysen och genomfört rimlighetsbedömningar och vissa korrigeringar. 

Då analysen är en inköpsanalys har vi satt systemgränserna så att de omfattar varor, tjänster och entreprenader från ”vagga” fram till köparens port (eller ”grind”). Transporten mellan leverantören och köparen har emellertid tyvärr inte varit möjlig att få med. Transporter som är köpta som enskilda tjänster är dock med. Miljöpåverkan som uppstår vid användning efter inköpstillfället ligger utanför avgränsningen. För bränslen är systemgränsen utsträckt till att även omfatta användning, det vill säga förbränning. Antagandet är att bränslen som köps in förbränns. Den el som används för drift av maskiner, installationer och belysning omfattas av inköpsposten el, inte av andra inköpsposter, samma sak gäller för andra energislag. Sluthantering, återvinning eller värmeutvinning ur avfall ligger utanför systemgränserna. 

Avseende data för miljöbelastning så visar dessa medelvärden för branscher och inköpsposter. Generella slutsatser om vilken organisation som har ett bättre miljöarbete i sina inköp, än andra, kan därför inte göras. Syftet är att göra bedömningar och prioriteringar mellan olika typer av inköp samt att bidra till en ökad förståelse för de offentliga inköpens miljöpåverkan. 

Statistik om utbetalningarna och därför även spendanalysen baseras på uppgifter från varje enskild organisation. Upphandlingsmyndigheten har dock inte haft kontroll över insamlingen (uppgifterna är insamlad av ett privat företag) och det finns därför en viss osäkerhet om urval och kvalitet i uppgifterna i ledet mellan källan (kommun och landsting) och myndigheten utöver de möjliga felkällor som annars finns. Detta är dock den statistik över utbetalningar till enskilda leverantörer som hittills har funnits. Momsavräkning är nödvändig men medför samtidigt en osäkerhet. 

Vilken upplösning som data och statistik har är självfallet begränsad i olika utsträckning. 

Representativiteten i inköpskategorier och vissa antaganden vi tvingats göra kan ha medfört att vissa värden för miljöpåverkan kan vara högre i analysen än i verkligheten. 

Databaser med miljöstatistik och handelsflöden är inte heltäckande. Det är därför sannolikt så att en del av miljöstatistiken ändå är i underkant. En del data saknas exempelvis avseende viss import från Kina, där andelen kolbaserad el och värme är stor. Klimatpåverkan av landanvändning är inte heller inräknad. Rimlighetsbedömningar och känslighetsanalyser av olika värden har, som nämnts, därför genomförts under arbetet. 

Klimatpåverkan från biogena källor visas inte i analysen ännu. Biogena källor kan vara sådant som skogsavverkning, förbränning av biomassa i form av biogas eller ved. Det kan också vara klimatpåverkan från när biomassa bryts ned i avloppsslam eller när utdikning av våtmarker eller fuktig skogsmark innebär ökad nedbrytningstakt i jordlager.

Klimatpåverkande gaser når luften och bidrar till en ökad halt av dessa i atmosfären. Avseende halten av klimatpåverkande gaser i atmosfären spelar typen av källa ingen roll. Olika typer av biogena kolkällor har olika lång omloppstid. Det betyder att för viss typ av biomassa binds den CO₂ som släppts ut i atmosfären efter det att biomassan skördats och förbrukats, tillbaka in i ny biomassa under loppet av något eller några år.

För annan typ biomassa sker återbindning mycket långsamt och kan sträcka sig över så lång period som 120 år eller längre. För att förhindra en ökning över två graders global medeltemperaturökning måste halterna i atmosfären minska inom en mycket kort tidperiod. För att neutraliseras biogen klimatpåverkan behöver korta omloppstider främjas.

För att kunna integrera biogena kolkällor i miljöspendanalysen skulle systemgränserna behöva ta hänsyn till biogena källors omloppstider. Här kan ytterligare undersökande arbete behövas.

Vissa varor, tjänster och entreprenader som i en organisation köps in, kan i en annan organisation vara sådant utförs i egen regi. Verksamheter där inte någon utbetalning har skett (exempelvis i egenregi) omfattas inte av miljöspendanalysen. Miljöspendanalysen kan därför inte användas till att jämföra olika organisationer. Självfallet innebär verksamhet i egen regi också miljöbelastning. 

Analysen ger alltså en bedömning gjord utifrån tillgängligt underlag och resurser för att genomföra analysen. Upprepade studier kan förhoppningsvis förbättra både underlag, metod och bedömningar. Tolkning av resultaten måste därför ske med försiktighet.