Inköpsstyrning i ledningssystemet
För att styrningen och ledningen av inköpsorganisationer ska vara ändamålsenlig behöver inköpsstyrningen på ett tydligt sätt vara integrerad i ledningssystemet. Det är viktigt att er målstyrning på övergripande nivå omfattar inköpsverksamheten. På så vis blir det tydligt vilka styrande signaler som syftar på inköp.
Innehåll på denna sida
Stödet på denna sida riktar sig främst till kommuner och regioner
Stödet bygger på undersökningar vi har gjort i kommuner och regioner. Använd det gärna som inspiration, även om du arbetar i en statlig organisation. Vi arbetar med att ta fram ett anpassat stöd även till er.
Integrera inköpsstyrning i organisationens ledningssystem
Inköpsstyrning innefattar strategi, planering och uppföljning av inköpsverksamheten. De tre delarna innehåller:
- strategi – tydliggör uppdrag och mål samt ta fram inköpsstrategi och kategoristrategi
- planering – planera kategorier på lång sikt samt gör en årlig upphandlingsplan
- uppföljning – följ upp strategin och den taktiska inköpsverksamheten samt ta fram framåtsyftande kunskapsunderlag utifrån lärdomar från uppföljningen.
För att inköpsstyrningen ska fungera måste den integreras i organisationens ledningssystem. Det går att göra genom att tydliggöra hur strategi, planering och uppföljning av inköpsverksamheten ska ske inom ramen för ledningssystemet.
Med ledningssystem avser vi den organisationsövergripande planerings- och uppföljningsprocessen. Sveriges kommuner och regioner (SKR) benämner ledningssystemen i kommuner för ”Styrsnurra för utveckling och förbättring”.
Hypoteser om hur inköpsstyrning kan integreras
Ni behöver själva avgöra ambitionsnivån för hur välutvecklad inköpsstyrningen ska vara och hur mycket plats den ska ta i ledningssystemet jämfört med övrig styrning. Därför benämner vi det som hypoteser som ni kan utforska om de passar er. Här presenterar vi hypoteser om hur strategi, planering och uppföljning av inköpsverksamheten bör integreras i ert ledningssystem.
Genomför en nulägesanalys
Nulägesanalysen kan betraktas både som början och som slutet av styrsnurran. Om strategiskt inköpsarbete är nytt för organisationen är en nulägesanalys ett lämpligt ställe att börja på. För en organisation som har hållit på ett tag utgör nulägesanalyser ett årligt kunskapsunderlag.
En nulägesanalys består av
- en sammanfattande analys av resultat från uppföljning av inköpsverksamheten och er omvärldsanalys
- en bedömning av hur aktuell den nuvarande inköpsstrategin är
- en spendanalys.
Underlaget bör beskriva lärdomar om vad som fungerar respektive inte fungerar i inköpsverksamheten och ge nya förslag på strategiska vägval.
För att kunna göra en nulägesanalys av inköpsverksamheten behöver organisationens inköpsmönster kartläggas. Det görs i en spendanalys, vilket är en systematisk analys av kostnader. Detta är en viktig analys som kan göras årligen för att få fram underlag för dialog om sourcingstrategi och strategi för utveckling av inköpsverksamheten.
Framåtsyftande kunskapsunderlag och årlig revidering
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver
- framåtsyftande kunskapsunderlag tas fram med identifiering av inköpsverksamhetens utmaningar för att bidra till organisationens måluppfyllelse
- den årliga revideringen innehålla resultat från uppföljning, omvärlds- och invärldsanalys och bedömning av strategins aktualitet samt ge framåtsyftande lärdomar om vad som fungerar och inte fungerar och ge nya förslag på strategiska vägval.
För en organisation som är i början av att utveckla inköpsstyrningen kan nulägesanalysen syfta till att tydliggöra inköpsverksamhetens nuvarande uppdrag och mål. Det innefattar att analysera vilka av organisationens behov som försörjs med inköp och bedöma om nuläget utgör en ändamålsenlig sourcingstrategi.
Frågor som kan vara lämpliga för er att utforska är exempelvis om fler behov bör försörjas med inköp, och om några behov som i dag tillgodoses genom inköp i stället bör hanteras i egen regi.
Spendanalys som kartlägger inköpsmönster
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver en spendanalys genomföras som kartlägger organisationens inköpsmönster. Det ger möjlighet till indelning av inköpsportföljen i så kallade inköpskategorier som beskriver organisationens nuvarande sourcingstrategi
Exempel på kategorier är entreprenad, it och förbrukningsmaterial.
För att ta fram sourcing- och inköpsstrategier är det nödvändigt att analysera organisationens inköpsmönster med hjälp av spendanalys. Då får ni bland annat en bild av vilka behov ni försörjer med inköp och från vilka leverantörer som inköp görs. På så vis kan ni identifiera både de verksamhetsområden och de inköpskategorier som är kritiska för er verksamhet. En förståelse för marknaden och dess leverantörer är användbar när ni ska prioritera användningen av era resurser.
En spendanalys kan visa
- en uppdelning av inköpsportföljen i olika inköpskategorier såsom entreprenad, it och förbrukningsmaterial
- information om vad som köps inom varje kategori
- hur stora kostnader inköpen inom kategorin står för
- vem som köper vad
- vilka leverantörer organisationen köper från.
Detta är en viktig analys som kan göras årligen för att få fram underlag för dialog om sourcingstrategi och strategi för utveckling av inköpsverksamheten.
Här kan ni ta del av våra stöd om spendanalys:
Förslag på ansvarsfördelning
Inköpsfunktionen bör ansvara för att ta fram kunskapsunderlag och genomföra spendanalyser. Kunskapsunderlaget måste anpassas till behovet hos beslutsfattare på olika nivåer i organisationen. Ju högre upp en beslutsfattare befinner sig desto mer sammanfattat och aggregerat behöver kunskapsunderlaget vara. Organisationens högsta beslutande organ bör ta del av det underlag som ligger till grund för att utveckla sourcing- och inköpsstrategi.
Tydliggör inköpsverksamhetens uppdrag och mål
Er organisationsövergripande mål- och resultatstyrning behöver omfatta inköpsverksamheten så att det blir tydligt vilka styrande signaler som syftar på inköp. Den stora mängd styrning som finns i offentlig verksamhet riskerar att minska kraften i ledningens styrsignaler. Ibland beskrivs detta som en risk för perspektivträngsel. För att undvika att sådan trängsel uppstår behöver nivån och omfattningen på styrdokumenten vara rätt. Rätt beslutsnivå behöver också besluta och följa upp respektive styrning.
Styrdokument med syfte och målsättningar för inköpsverksamheten
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver ett styrdokument fastställas med syfte och målsättningar som på en övergripande nivå beskriver vad som ska försörjas med inköp och vilka av organisationens mål hela inköpsverksamheten ska bidra till att uppnå.
Exempel på det är en inköpspolicy som bland annat anger egna målsättningar i förhållande till nationell inriktning såsom Agenda 2030, nationella upphandlingsstrategin och de nationella miljökvalitetsmålen.
I styrdokumentet bör ledningen tydliggöra vilka av organisationens mål som inköpen ska bidra till att uppnå. Med tanke på att offentlig verksamhet har många och ambitiösa mål behöver styrdokumentet sammanfatta vad den samlande målstyrningen innebär för inköpsverksamheten på lång sikt. Detta kan göras i ett styrdokument som till exempel inköps- eller upphandlingspolicy.
Målen behöver också göra de egna målsättningarna tydliga i förhållande till nationella mål som till exempel
- den nationella inriktningen i Agenda 2030
- den nationella upphandlingsstrategin
- de nationella miljökvalitetsmålen.
De övergripande prioriteringarna i en inköpspolicy är ett stöd för att hantera målavvägningar i ett strategiskt och taktiskt inköpsarbete. Målen i policyn behöver inte vara direkt mätbara.
Styrdokumentet bör även beskriva vilka behovsområden som ska försörjas med hjälp av inköp. Det kan till exempel göras på kategorinivå med sammanfattande punktlistor som beskriver vad som ingår i varje inköpskategori.
Förslag på ansvarsfördelning
Inköpsfunktionen bör ansvara för att ta fram förslag på inköpsverksamhetens uppdrag och mål och fastställa dessa i ett styrdokument. Organisationens högsta beslutande organ bör besluta om styrdokumentet. I kommuner är det kommunfullmäktige som tar denna typ av beslut.
Ta fram en inköpsstrategi
Uppdragsbeskrivningen och målsättningarna som kan beskrivas i till exempel en inköpspolicy bör omfatta flera år och ha en inriktande karaktär. För att göra den långsiktiga inriktningen för inköpsverksamheten mer konkret behöver ledningen beskriva hur målen för inköpsverksamheten ska uppnås de närmaste åren. Detta kallar vi inköpsstrategi.
Inköpsstrategin behöver uppdateras löpande med stöd av de nulägesanalyser som genomförs inom ramen för uppföljningen och utifrån nya uppdrag. Nya uppdrag kan till exempel vara att ta hänsyn till förändringar i lagstiftning för kommuner.
Inköpsstrategi som anger inriktning för hur målen ska uppnås och mått för uppföljning
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver ni fastställa och kontinuerligt revidera en inköpsstrategi som anger inriktning för hur målen med inköpsverksamheten ska uppnås. Det kan till exempel göras i mål och budget och ger strategiska prioriteringar och initiativ för inköpsverksamheten. Även mått för att bedöma processeffektivitet och måluppfyllelse för organisationens hela inköpsverksamhet behöver beslutas.
Inköpsstrategin bör vara en del av mål och budget i en kommun eller regleras i ett eget styrdokument. Den anger prioriteringar för hur inköpsverksamheten ska utvecklas för att uppfylla uppdraget och målen som inköpsverksamheten ska bidra till att uppnå.
I strategin bör det ingå mått för att följa upp strategin. Måtten kan användas för att bedöma både processeffektivitet och måluppfyllelse för organisationens hela inköpsverksamhet:
- Processeffektivitetsmått används för att styra och följa upp inköpsprocessen som sådan; det kan till exempel röra avtalstrohet och följsamhet till de grundläggande upphandlingsprinciperna icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande.
- Resultatmått kan vara kopplade till verksamhetens specifika mål, hållbarhet, effektivisering och kostnadsreduceringar.
Förslag på ansvarsfördelning
Inköpsfunktionen bör ansvara för att ta fram förslag på strategiplan och mått för att följa upp strategin. Organisationens högsta beslutande organ bör besluta om styrdokumentet som strategin placeras i.
Ta fram kategoristrategier
Inköpen kan både vara ett stöd till verksamheterna och ett strategiskt verktyg för samhällsutveckling. Därför behöver det organ som delegerats att ha övergripande ansvar för inköpsprocessen vara engagerat i inköpsfrågorna i både planering och uppföljning.
Organet som delegerats att hantera inköpsfrågor behöver i sin styrning och ledning utgå från den kategoriindelning som tas fram med hjälp av nulägesanalysen. När inköpsportföljen delats in i kategorier går det att analysera möjligheten att uppnå målsättningar i till exempel Agenda 2030 på en mer övergripande nivå. Dessa analyser kan sedan utgöra grunden för framtagande av kategoristrategier.
Strategier som innehåller prioriterade målsättningar för inköpskategorierna
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver det finnas kategoristrategier som innehåller prioriterade målsättningar för inköpsverksamhetens inköpskategorier. Strategierna baseras på potential-, spend- och marknadsanalyser. De kan till exempel antas i mål och budget för organet som delegerats ansvaret för inköpsfrågorna och bör även innehålla strategiska initiativ eller pilotprojekt.
Det finns starka belägg för att det är mycket utmanande att konkretisera avvägningen mellan
- vilka av alla mål som en upphandling ska bidra till när man utformar utvärderingsmodeller
- kravställning i inköpsprocessen.
Det kräver förarbete i form av analyser och kartläggningar som kan utgöra kunskapsunderlag vid vägval om avvägningar. Detta förarbete tar tid och kan kräva specialistkompetens. Därför är det viktigast att fokusera resurserna till att uppnå de mål som är viktigast inom kategorin. Det kan till exempel handla om att det inom en kategori är särskilt viktigt att främja cirkulär ekonomi eller att säkerställa skäliga arbetsvillkor vid produktionen av varor och tjänster.
Kategoristrategier tydliggör vilka målsättningar som är viktigast att nå för inköpen inom respektive kategori. På så sätt bidrar strategierna till att ni på bästa sätt tar tillvara inköpsverksamhetens resurser i form av kompetens, tid och investeringar. Ni bör även tänka över inom vilka inköpskategorier ni primärt ska genomföra upphandlingarna själva och vilka inköp som kan göras från till exempel Addas ramavtal.
Det delegerade organet bör också ta egna strategiska initiativ och starta pilotprojekt. Till exempel kan organet utforska hur behov kan mötas eller hur målsättningar kan nås på nya sätt tillsammans med behovsägare och leverantörer. Kategoristrategier, strategiska initiativ och pilotprojekt kan till exempel antas i organets egna mål och budget. Uppföljning sker lämpligen i den ordinarie uppföljningen per tertial och år.
Förslag på ansvarsfördelning
Det organ som delegerats att hantera inköpsverksamheten behöver konkretisera inköpsstrategin till kategoristrategier.
Gör en kategoriplanering
För att styrningen ska få genomslag behöver tjänstepersonsorganisationen genomföra en långsiktig planering över vilka upphandlingar som ska genomföras inom kategorin. Denna planering kan till exempel beslutas i kategoriplaner.
Långsiktiga kategoriplaner över vilka upphandlingar som ska genomföras
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver långsiktiga kategoriplaner fastställas. Dessa behöver innehålla planering av vilka upphandlingar som ska genomföras inom olika kategorier och samordnas mellan berörda verksamhetsgrenar. Den årliga planeringen kan till exempel göras i verksamhetsplanen.
Kategoriplanerna bör tydliggöra
- vilka upphandlingar som ska genomföras
- vilka målsättningar som behöver prioriteras
- vilka verksamheter som behöver delta
- vilka specialistkompetenser som lämpligen bidrar i de olika kategorierna.
Den årliga planeringen kan till exempel göras i verksamhetsplanen.
Förslag på ansvarsfördelning
Kategoriplaner behöver beredas tvärfunktionellt där berörda verksamhetsgrenar är delaktiga, till exempel i kategoriråd. Kategoriråd är ett forum för diskussion och beslut om planering och uppföljning av inköp inom en inköpskategori. Inköpsfunktionen bör ansvara för att hålla ihop processen för kategoriplanering.
Gör en årlig upphandlingsplanering
I den årliga upphandlingsplaneringen behöver en inköpsbudget sammanställas för alla verksamhetsgrenar. I den behöver det beslutas hur mycket resurser och tid varje upphandling ska tilldelas från nyckelkompetenser som inköpare, verksamhetsföreträdare, hållbarhetsspecialister, beställare, jurister med flera.
Plan för vilka upphandlingar som ska genomföras av respektive verksamhetsgren
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver en upphandlingsplanering fastställas för vilka upphandlingar som ska genomföras av respektive verksamhetsgren. Den årliga upphandlingsplanen med inköpsbudget för alla verksamhetsgrenar bör ha utpekade nyckelkompetenser som behöver delta i inköpsprojekten, exempelvis inköpare, verksamhetsföreträdare, hållbarhetsspecialister, beställare, jurister med flera.
Den årliga planeringen kan till exempel göras i verksamhetsplanen för respektive verksamhetsgren. Men den behöver också sammanställas för organisationen som helhet och kommuniceras till marknaden.
Förslag på ansvarsfördelning
Det högsta beslutande organet för varje verksamhetsgren ansvarar för sin upphandlingsplanering med stöd av inköpsfunktionen. Inköpsfunktionen bör ansvara för en sammanställning för organisationen som helhet och kommunicera den till marknaden.
Följ upp strategi och planering
Uppföljningen utgör grunden för att kunna göra framåtsyftande uppskattningar av inköpsverksamhetens måluppfyllelse. Dessa är viktiga underlag för att kunna revidera och utveckla sourcing- och inköpsstrategin.
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver
För ändamålsenlig styrning och ledning av inköpsverksamhet behöver
- uppföljningen ligga till grund för framåtsyftande uppskattningar av måluppfyllelse: mål och prioriteringar följs upp med stöd av fastställda resultat- och processmått på organisationsövergripande nivå, nedbrytbara till verksamhets- och kategorinivå
- inköpsfunktionen stödja och följa upp avtalstrohet, leverantörstrohet och att inköpsprocesser sker enligt gällande rätt
- systematiska riskanalyser av verksamhetskritiska inköp genomföras: prioritering kan med fördel kopplas till organisationens internkontroll samt risk- och sårbarhetsanalys
- inköpsverksamhetens måluppfyllelse, risker, avvikelser från regler samt status för projekt och upphandlingar diskuteras vid etablerade uppföljningsmöten i ledningssystemet, till exempel vid tertialuppföljning och årsbokslut.
För att säkerställa att inköpsverksamheten uppfyller sitt uppdrag och mål på ett effektivt sätt bör organisationen jobba systematiskt med uppföljning av hur väl inköpsverksamheten bidrar till att uppfylla organisationens målsättningar.
För att säkerställa att inköpsverksamheten efterlever reglerna bör inköpsfunktionen stödja och följa upp avtalstrohet, leverantörstrohet och att inköpsprocesser sker enligt gällande rätt. Inköpsfunktionen bör även stödja verksamheten i att genomföra återkommande riskanalyser av verksamhetskritiska inköp. När ni väljer ut vad som är verksamhetskritiskt är det lämpligt att utgå från organisationens internkontroll samt risk- och sårbarhetsanalys.
Inköpsverksamheten bör följas upp med hjälp av fastställda resultat- och processmått. Resultaten bör vara nedbrytbara till verksamhets- och kategorinivå.
För att uppföljningen ska bidra till ständiga förbättringar av inköpsverksamheten behöver tjänstepersonsorganisationen ha återkommande uppföljningsmöten. Hur många möten och vilka funktioner som ska delta behöver anpassas till organisationens förutsättningar. På uppföljningsmötena bör man
- föra dialog om resultaten
- göra riskanalyser
- göra uppskattningar av framtida måluppfyllelse
- rapportera status och progress för pilotprojekt, upphandlingar och avrop
- ta fram förslag på åtgärder för att säkra leverans och nåluppfyllelse.
Mötena bör ske inom ramen för ledningssystemets uppföljningstidpunkter, till exempel vid tertialuppföljning och årsbokslut. Det är viktigt att besluta vem som är sammankallande för uppföljningsmötena.
Förslag på ansvarsfördelning
Inköpsfunktionen bör ansvara för att ta fram resultatuppföljningsrapporter för inköpsverksamheten på organisationsövergripande nivå. Dessa rapporter behöver vara nedbrytbara på verksamhets- och kategorinivå
Relaterat innehåll
Ändamålsenliga inköpsorganisationer
För att åstadkomma träffsäkra upphandlingar behövs en ändamålsenlig inköpsorganisation som skapar goda förutsättningar att lyckas med och få ut rätt effekter av de enskilda inköpen. Den upphandlande organisationens ledning behöver skapa förutsättningar för detta.
Ansvarsfördelning i inköpsprocessen
För en ändamålsenlig styrning, ledning och organisering av offentlig inköpsverksamhet behöver det finnas en tydlighet om vilken funktion som ska ha vilken roll och vilket mandat i inköpsprocessen, på såväl strategisk som taktisk och operativ nivå.
Modell över det offentliga inköpssystemet
Offentliga inköp genomförs i ett komplext system. Delarna i det offentliga inköpssystemet behöver både hänga ihop, tillsammans skapa en fungerande helhet och fungera väl i enskilda delar. Vi har tagit fram en modell för att tydliggöra viktiga delar i systemet.
Träffsäker upphandling
Upphandlingsmyndigheten har tagit fram målmodellen träffsäker upphandling som sammanfattar vilka mål som den offentliga upphandlingen ska uppnå enligt lagar och andra regler. Vi arbetar även kontinuerligt med att identifiera framgångsfaktorer för träffsäker upphandling.
Undersökning ger ny kunskap om offentliga upphandlingar
Upphandlingsmyndigheten genomför under oktober en undersökning för att få mer kunskap om hur upphandlade organisationer arbetar med sina inköp. Syftet är att öka kunskapen om de offentliga upphandlingarna som årligen omsätter 800 miljarder kronor. Undersökningen vänder sig till både upphandlare och högre chefer i exempelvis kommuner och regioner.