Angränsande regler och exempel från förvaltningsdomstolar
Statsstödsreglerna är bara ett av flera regelverk som påverkar kommunal och regional borgen. Kommuner och regioner ansvarar för frågor av allmänt intresse för kommunen eller regionen som kollektiv. Detta följer av reglerna som styr kommunal kompetens. Vi redogör därför här översiktligt för detta regelverk och för de kopplingar som i vissa fall kan finnas till upphandlingsreglerna.
Innehåll på denna sida
Kommunal kompetens och upphandlingsreglerna
Kommunallagen förbjuder individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare om det inte finns synnerliga skäl för att stödet ska få lämnas (2 kap. 8 § kommunallagen). Detta förbud begränsar en kommuns eller regions möjligheter att ge förmånliga borgensvillkor till privata företag. Detta följer bland annat av Regeringsrättens (RÅ 1993 ref 98, numera Högsta Förvaltningsdomstolens) dom i ett mål om Eksjö kommuns borgen för ett privat bostadsföretags lån (Smålandsbostäder Invest AB).
Kommunens borgensåtagande motiverades med att kommunen ville rädda arbetstillfällen i kommunen. Domstolen fann att kommunens borgensåtagande stred mot förbudet i 2 kap. 8 § kommunallagen om stöd till enskild näringsverksamhet eftersom målet att rädda arbetstillfällen i kommunen inte utgjorde synnerliga skäl att frångå förbudet i det fallet. Däremot har en kommun kunnat teckna borgen för en kommunal bostadsstiftelse för lån på sammanlagt cirka 22,5 miljoner kronor. När Regeringsrätten (RÅ 1997 ref. 47) prövade den frågan uttalade domstolen att kommunen i princip var oförhindrad att stödja den överlämnade verksamheten i samma omfattning och på samma sätt som när verksamheten bedrivs i direktägd form:
”Kommunfullmäktige får besluta att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till ett annat rättssubjekt. En verksamhet som kommunfullmäktige överlämnat åt någon annan att sköta och som kontrolleras av kommunen enligt de bestämmelser som nu finns i 10 kap. kommunallagen ska enligt domstolen behandlas som en verksamhet som bedrivs direkt av kommunen.”
En kommunal borgen, även mot borgensavgift, kan vara ett stöd i den mening som avses i 2 kap. 8 § kommunallagen (jfr U. Lindquist, Kommunala befogenheter, 7:e uppl. s. 372 och bland annat Kammarrätten i Stockholms dom den 26 april 2006 i mål nr 6516-05). Möjligheterna att ge kommunal borgen enligt kommunallagen kan vara större eller mindre än vad som följer av EU:s statsstödsregler. En fråga om kommunal borgen måste alltså bedömas utifrån kommunallagen, statsstödsreglerna och mot andra tillämpliga regler i varje enskilt fall.
Kommuner och regioner får normalt inte bedriva verksamhet med vinstsyfte. Detta följer av självkostnadsprincipen som kommer till uttryck i 2 kap. 6 § kommunallagen. Självkostnadsprincipen i kommunallagen gäller däremot inte för kommunens borgen i de fall självkostnadsprincipen inte är tillämplig. För allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag gäller att de ska bedrivas enligt affärsmässiga principer och att självkostnadsprincipen inte gäller enligt lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Kommunal verksamhet som enligt lagen om kommunala befogenheter ska bedrivas på affärsmässig grund är också undantagna från självkostnadsprincipen. En kommun eller region kan alltså begära ersättning som inkluderar vinst för ett borgensåtagande om borgen ställs för en verksamhet som bedrivs på affärsmässiga grunder eller enligt affärsmässiga principer.
Möjligheterna till samarbete med kommunala och privata aktörer kan också påverkas av upphandlingsreglerna. Upphandlingsreglerna ska i princip följas när en kommun eller region vänder sig utanför sin egen organisation och tilldelar kontrakt som innebär att ett vederlag erbjuds mot att en prestation utförs. I likhet med de regler som avgör om borgensåtagande är ett statsstöd så har formen för ett vederlag eller prestationen inte betydelse för bedömningen av om det är fråga om ett upphandlingspliktigt kontrakt. Det betyder att även ett borgensåtagande kan betraktas som ersättning inom ramen för ett upphandlingspliktigt kontrakt om de förutsättningarna är uppfyllda. Om ett borgensåtagande är en del av ersättningen för ett upphandlingspliktigt kontrakt som konkurrensutsatts enligt upphandlingsreglerna innan kontraktet tilldelats är det normalt inte fråga om statsstöd. Mer om detta går att läsa på vår webbsida om gynnandekriteriet.
Ett exempel på sådan ersättning skulle kunna handla om att kommunen erbjuder borgen till förmånliga villkor åt ett företag som utför en tjänst åt kommunen vilket sänker företagets kostnader och minskar eller helt ersätter den ersättning som företaget i övrigt får för att utföra tjänsten.
Exempel på hur villkor för kommunal borgen bedömts av svenska domstolar
Vilka metoder som står sig rättsligt beror på hur tillförlitliga de bedöms vara vid prövningen utifrån de uppgifter som finns tillgängliga. Nedan följer några exempel på hur beslut om kommunal borgen bedömts av förvaltningsdomstolar i avsaknad av klar rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen.
Göteborgs kommun beviljade borgen till förmån för det kommunägda avfallsbolaget Renova. Borgensåtagandet gjorde det billigare för bolaget att låna upp kapital, något som var ostridigt i målet. Inga jämförbara garantiavgifter från privata aktörer på marknaden fanns tillgängliga. En jämförelse mellan villkoren för lånet och villkoren för motsvarande lån utan garantin användes då för att fastställa att kommunens bolag gynnades av garantin. Kammarrätten fann att även övriga kriterier i begreppet statligt stöd var uppfyllda. Domstolen prövade även kommunens påstående om att det var fråga om ett så kallat de minimis-stöd. Stödets storlek var tvistigt i målet.
Kammarrätten la bevisbördan för att det var fråga om ett de minimis-stöd på kommunen och fann att det inte var visat att det var fråga om ett sådant stöd som inte omfattades av genomförandeförbudet. Kommunens beslut upphävdes av domstolen, eftersom det tillkommit i strid mot genomförandeförbudet i statsstödsreglerna och kravet på att kommuner ska informera regeringen om planer på att lämna statsstöd.
Enköpings kommuns beslut att höja borgensramen för ett kommunägt företag som producerade fjärrvärme stred mot genomförandeförbudet i statsstödsreglerna. Kammarrätten upphävde kommunens beslut på den grunden. Det fanns inget i målet som visade att villkoren för borgensramen var marknadsmässiga. Villkoren i kommissionens garantimeddelande var inte uppfyllda. Kommunen invände att borgensramen i sig inte var bindande, men Kammarrätten ansåg att villkoren för att åberopa borgensramen var tillräckligt precisa för att kunna prövas mot statsstödsreglerna. Förvaltningsrätten ansåg att samhandelskriteriet inte var uppfyllt eftersom fjärrvärmemarknaden var lokal men den bedömningen delade inte kammarrätten som bedömde att stödet kunde påverka den gränsöverskridande elmarknaden. Avgiften för kommunens borgen som framgick av den beslutade borgensramen utgjorde därför ett otillåtet statsstöd.
Förvaltningsrätten fann att borgensavgiften för en kommunal borgen till en kooperativ hyresrättsförening för att bygga ett nytt äldreboende i Lysekil inte utgjorde ett statsstöd. Lysekils kommun hade beslutat om avgiftens storlek utifrån en modell för avgiften som ett oberoende konsultföretag hade tagit fram åt kommunen. Klaganden ansåg att avgiften borde ha varit högre, men ansågs inte ha stöd för påståendet. Förvaltningsrätten konstaterade att bevisbördan för att en åtgärd är ett statsstöd enligt Regeringsrättens avgörande RÅ 2010 ref 8 ligger på den som påstår att något är statligt stöd, även om bevisbördan kan övergå till kommunen i vissa fall. Förvaltningsrätten fann att det inte var visat att avgiften vare sig stred mot statsstödsreglerna eller kommunallagens förbud mot stöd till enskild näringsidkare. Av domskälen framgår att rätten beaktade att borgensavgiften hade bestämts utifrån en modell för avgifter som tagits fram av en oberoende konsult.
Efter en noggrann genomgång av alla kriterier i statsstödsbegreppet fann domstolen att borgensramen för tre bolag som ägdes av Enköpings kommun var ett statsstöd i förhållande till Enköpings hyresbostäder. Klaganden anförde att ett beslut om utökad borgensram och höjd borgensavgift som avsåg tre bolag som ägdes av Enköpings kommun varken var affärsmässiga eller marknadsmässiga bland annat eftersom det inte etablerats någon maximal löptid för de lån som kunde upptas med den aktuella avgiften. När det särskilt gällde frågan om Enköpings hyresbostäder fick en fördel genom den beslutade borgensramen gjorde domstolen följande bedömning. Avgiften låg i det nedre spannet för en marknadsmässig avgift utifrån kommunens egen utredning. Borgensramen hade dock inga villkor som begränsade löptiden för de lån borgensramen kunde användas till. Domstolen konstaterade att avsaknaden av en sådan begränsning normalt skulle motivera en högre borgensavgift än den som gällde enligt borgensramen. Borgensramen gav därför Enköpings hyresbostäder en fördel.
Ett beslut som beaktade en prognos om att Uddevalla kommuns intäkter från borgensavgifter skulle minska var inte ett statsstöd. Klaganden anförde att kommunen genom att basera ett beslut på en prognostiserad minskning av borgensavgifterna agerade i strid mot kravet på marknadsmässighet. Domstolen konstaterade att beslutet inte innehöll några villkor för kommunens borgensåtaganden och att prognoser för utgifter förändras över tid. Det var därför inte visat att beslutet stred mot statsstödsreglerna.
Ett beslut om ägardirektiv för Västerviks kommunkoncern betraktades inte som statsstöd och kommunens borgensavgifter stred inte heller mot förbudet i 30 § VA-lagen mot att ta ut ersättning för icke-nödvändiga kostnader. Kommunen beslutade koncernövergripande ägardirektiv som innebar att den konkurrensutsatta verksamheten i kommunkoncernen skulle betala marknadsmässig borgensavgift. Affärsområdena Vatten respektive hushållsavfall undantogs från avkastningskraven eftersom dessa verksamheter omfattades av självkostnadsprincipen. Kommunen ansåg inte att det var motiverat att ha motsvarande skrivningar som för avkastningskrav för alla typer av transaktioner. Enligt förvaltningsdomstolen var det inte visat att borgensavgiften var ett statsstöd. Rätten motiverade bedömningen genom att konstatera att en marknadsmässig borgensavgift inte var ett statsstöd och att vatten- och avloppsverksamheten respektive renhållningsverksamheten var utpräglade kommunala angelägenheter som inte bedrevs på konkurrensutsatta marknader.
Snabblänkar till innehåll i detta webbstöd
- Är kommunens eller regionens borgensåtagande tillåtet enligt statsstödsreglerna?
- Vad är ett borgensåtagande?
- När är en kommuns eller regions borgensåtagande ett statsstöd?
- Statsstödsreglerna och kommunal eller regional borgen
- När är kommunalt och regionalt stöd i form av borgensåtaganden tillåtet statsstöd?
- Angränsande regler och exempel från förvaltningsdomstolar