Statsstödsreglerna och kommunal eller regional borgen

Ett borgensåtagande kan gynna låntagaren. Med gynnande menas att villkoren är mer förmånliga för låntagaren än de villkor som en privat borgensman med ett långsiktigt vinstintresse skulle ha haft för motsvarande åtagande. För en kommun eller region är det oftast en kommunal eller regional verksamhet i bolagsform som åtagandet avser. Det kan svårt att veta hur en jämförbar privat aktör hade agerat som borgensman i en jämförbar situation. Vi rekommenderar att en kommun eller en region dokumenterar vad som ligger till grund för villkoren för att kunna underlätta bevisföring samt svara på frågor om bedömningen senare ifrågasätts. Det underlättar för alla parter (borgensman, låntagare och borgenär) i ett borgensåtagande. 

Ett borgensåtagande är en form av garanti som, liksom investeringar och lån, kan ge flera fördelar åt mottagaren. Fördelarna kan bestå av lägre räntor, lägre krav på ställd säkerhet eller lånefinansiering då privata alternativ saknas. En lånegaranti innebär att borgensmannen (kommunen eller regionen) tar på sig risken för låntagarens förmåga att återbetala ett lån. En marknadsmässig borgensman tar bara på sig ett sådant ansvar mot någon form av betalning som täcker risken och gör risktagandet långsiktigt lönsamt. Om låntagaren betalar en lägre ersättning för borgensåtagandet (så kallad borgensavgift)än vad som skulle ha varit marknadsmässigt får låntagaren en ekonomisk fördel. 

Konkurrensverket har pekat på utmaningar som kommuner och regioner och företag som dessa kontrollerar kan ha med att fastställa marknadsmässiga borgensavgifter. Av Konkurrensverkets rapport framgår att det finns en spridning av borgensavgifterna som enligt Konkurrensverket tyder på att kommuner fastställer borgensavgifter på olika sätt. Vi konstaterar att olika affärsmässiga bedömningar är normalt på konkurrensutsatta marknader. Konkurrensverket bedömer dock även att det behövs ytterligare metodstöd för att kommuner ska kunna göra bättre bedömningar av vad som är marknadsmässiga borgensavgifter.

Finansiering på lika villkor? En analys av kommunala bostadsföretags borgensavgifter till kommunerna (kkv.se)

Marknadsmässiga avgifter utesluter alltså att det är fråga om statsstöd. Bedömningen av om borgensåtagandet är ett statsstöd görs vid tiden för beslutet om åtagandet. Den rättsliga bedömningen av om villkoren för ett kommunalt borgensåtagande är ett statsstöd ska ta hänsyn till all information som var tillgänglig vid beslutstillfället, det vill säga då villkoren för åtagandet fastställdes, och som hade betydelse för risken med åtagandet. Avgiften måste därefter bestämmas med hänsyn till den risk som kommunen bedömer att den tar på sig, de administrativa kostnaderna för preliminär riskbedömning samt för riskövervakning och riskhantering som är förknippade med beviljande och förvaltning av garantin och en årlig avkastning på ett tillräckligt kapital, även om detta kapital inte alls eller endast delvis har ackumulerats. 

Riskbedömningen bör exempelvis beakta belopp och löptid på garantin, ställda säkerheter, sannolikheten för att låntagaren behöver ställa in sina betalningar utifrån låntagarens egen riskbedömning. Framtidsutsikterna för den sektor där låntagaren är verksam och som kan påverka låntagarens soliditet på sikt. Det motsvarar alltså de faktorer som en privat investerare skulle ha med i en affärsplan innan ett investeringsbeslut fattas. En trovärdig affärsplan för den verksamhet eller investering som ska finansieras med lånet är grunden för att bedöma om ett kommunalt borgensåtagande är marknadsmässigt. 

Ett underlag för att värdera ett borgensåtagande som tas fram innan åtagandet beslutas har därför ett högre bevisvärde vid en statsstödsbedömning än ett underlag för en värdering som görs i efterhand. Vi rekommenderar därför att underlaget för bedömningen dokumenteras i kommunens ärende. 

Det kan vara svårt för en kommun eller region att veta om en borgensavgift är marknadsmässig eftersom det normalt saknas uppgifter om villkor för borgensåtaganden som privata vinstdrivande aktörer avtalat om i jämförbara situationer. Kommunala företag bedriver många gånger sådan verksamhet som näringslivet inte utför utan offentlig finansiering (marknadskompletterande verksamhet). I avsaknad av jämförbara aktörer eller tillgång till uppgifter som normalt är affärshemligheter hos konkurrerande företag är utgångspunkten för bedömningen värderingen av den risk som åtagandet innebär. 

En metod för att säkerställa marknadsmässighet är att samarbeta med privata aktörer och då gå in i borgensåtagandet på samma villkor (pari passu) som den privata samarbetspartnern. En förutsättning för ett sådant samarbete är att det inte strider mot kommunallagen eller upphandlingsreglerna. 

Kommissionen har i sitt tillkännagivande om tillämpningen av statsstödsreglerna på statligt stöd i form av garantier (2008/C 155/02, garantimeddelandet) redogjort för sin bedömning av när en garanti eller ett motsvarande riskövertagande är ett statsstöd. 

Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i EG-fördraget på statligt stöd i form av garantier 

I garantimeddelandet beskriver kommissionen fyra kriterier som ger stöd för att bedöma om ett borgensåtagande är marknadsmässigt och inte ett statsstöd. Dessa är

1. låntagaren har inga ekonomiska svårigheter
2. garantin kan kvantifieras
3. garantin täcker högst 80 procent av utestående lån
4. ett marknadsorienterat pris betalas för garantin. 

Det första och det fjärde kriteriet, det vill säga vad som är ett företag i ekonomiska svårigheter respektive ett marknadsorienterat pris, är EU-rättsliga begrepp som behöver bedömas utifrån EU-domstolens praxis. 

1. Ett företag i svårigheter definieras i kommissionens allmänna gruppundantagsförordning som ett företag som uppfyller något av följande alternativa kriterier (artikel 2 p. 18):
   
   - Ett aktiebolag som har förlorat mer än hälften av det tecknade aktiekapitalet på grund av ackumulerade förluster.
   
   - Ett handelsbolag, ett kommanditbolag eller en enskild firma (företag med ägare med obegränsat ansvar för företagets skulder) som förlorat över hälften av det bokförda egna kapitalet på grund av ackumulerade förluster.
   
   - Ett företag som har gått i konkurs eller som ska genomgå en rekonstruktion eller som uppfyller kriterierna i landets lagstiftning för att försättas i konkurs på sina fordringsägares begäran (ett kollektivt insolvensförfarande).
   
   - Ett större företag (gäller inte små och medelstora företag) som de senaste två åren haft en skuldsättningsgrad över 7,5 och samtidigt haft ett rörelseresultat före skatter och avskrivningar som varit lägre än företagets räntekostnader (det vill säga att räntetäckningsgraden är negativ).
   
   
2. En garanti kan kvantifieras om den är avgränsad till viss verksamhet, viss tid etc. Obegränsade garantier som uppfyller övriga kriterier i statsstödsbegreppet betraktas normalt alltid som statsstöd.
   
   
3. Syftet med det tredje kriteriet är att säkerställa att en privat aktör har bedömt risken med den verksamhet som lånet medför. Kommunen eller regionens egen bedömning av risker och förväntade intäkter med verksamheten som lånet ska finansiera kan ligga till grund för ett marknadsmässigt beslut. Men kommunens eller regionens egen bedömning kan inte ligga till grund för att uppfylla samtliga villkor i garantimeddelandet. Det enda undantaget är om den verksamhet som tar lånet enbart tillhandahåller en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse på uppdrag av den kommun eller region som är borgensman. Skillnaden mellan att kommunen eller regionen själv bedömer att villkoren är marknadsmässiga och att en privat aktör bedömer affärsplanen genom att lämna ett lån utan en 100 procentig garanti i enlighet med garantimeddelandet är att en kommun eller region som uppfyller alla villkoren i garantimeddelandet är alltså förutsägbarheten i bedömningen.
   
   
4. Ett marknadsorienterat (marknadsmässigt) pris förutsätter att priset bestäms utifrån risken. Risken är kopplad till låntagarens betalningsförmåga för den investering eller verksamhet som kommunen eller regionen tar ansvaret för genom sitt åtagande. Risken bör framgå av den affärsplan som ligger till grund för investeringen eller verksamheten som lånet avser. En marknadsmässig riskbedömning kräver normalt en tydlig avgränsning av borgensåtagandets eller garantins omfattning.
   
   En marknadsmässig riskbedömning kan göras av ett internationellt erkänt kreditvärderingsinstitut om tillräckligt med uppgifter finns tillgängliga, exempelvis belopp och löptid på garantin, ställda säkerheter, sannolikheten av betalningsinställelse givet låntagarens riskbedömning och framtidsutsikterna i sektorn som kan påverka låntagarens soliditet på sikt. Enligt garantimeddelandet kan det ”eventuellt” vara möjligt att använda den interna värdering som låg till grund för den långivande bankens värdering av risken med transaktionen. En sådan intern värdering finns dock inte i transaktionen mellan kommunen och dess bolag.
   
   Marknadspriset uppskattas genom att priset för garantin jämförs med priset för motsvarande garantier. Sådana jämförelser måste utgå från projekt eller företag med en motsvarande risknivå.

• Är kommunens eller regionens borgensåtagande tillåtet enligt statsstödsreglerna?
• Vad är ett borgensåtagande?
• När är en kommuns eller regions borgensåtagande ett statsstöd?
• Statsstödsreglerna och kommunal eller regional borgen
• När är kommunalt och regionalt stöd i form av borgensåtaganden tillåtet statsstöd?
• Angränsande regler och exempel från förvaltningsdomstolar