EU:s statsstödsregler och andra regler som påverkar markanvisningsprocessen
- Generellt - Statsstöd
- Webbvägledning
När kommuner säljer eller upplåter mark för exploatering får enskilda byggherrar inte gynnas. Vägledningen avser EU:s statsstödsregler och vissa andra regler som aktualiseras och som kommunen måste ta hänsyn till inom ramen för markanvisningsprocessen.
Innehåll på denna sida
Andra sidor i denna vägledning
När en kommun säljer mark, upplåter den med tomträtt för exploatering eller på annat sätt genomför detaljplaner, är det viktigt att ett enskilt företag inte gynnas. Eftersom såväl EU:s statsstödsregler som kommunallagen (2017:725) begränsar kommunens möjligheter att sälja eller upplåta kommunens egendom till ett pris som är lägre än marknadspris är det nödvändigt för kommunen att kunna säkerställa att försäljningen eller upplåtelsen sker till marknadspris.
Markanvisningsprocessen är ramen för en marknadsmässig affär
Om kommunen ska använda sig av markanvisning ska kommunen besluta om riktlinjer för markanvisningar. Av lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar framgår att riktlinjerna ska innehålla kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser eller upplåtelser av markområden för bebyggande, handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar samt principer för markprissättning.
Lag (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar
Ett markanvisningsavtal ger byggherren en exklusiv rätt att under en begränsad tid förhandla med kommunen om att ta över aktuell mark. Upplåtelseavtal leder till en nyttjanderätt medan överlåtelseavtal leder till äganderätt. Under den tid som markanvisningsavtalet gäller klargörs förutsättningarna för markförsäljningen eller upplåtelsen. Avtalet om överlåtelsen eller upplåtelsen kan sägas avsluta markanvisningsprocessen.
Ett markanvisningsavtal kan exempelvis innehålla villkor om inriktning på bostadsbyggande. Sådana villkor kan avse bostäders upplåtelseform och storlek. I den del markanvisningsavtal kopplar till en framtida detaljplan som innehåller tekniska särkrav som går längre än vad Boverkets byggregler kräver, måste kommunen vara medveten om att sådana villkor kan bli utan verkan.
Markanvisningsavtal kan även innehålla upplysningar om kommunens åtaganden för infrastruktur och kostnadsfördelningen avseende planarbetet och markförberedande åtgärder.
Den vanligaste statsstödsfrågan vid markanvisning och markförsäljning är om priset som köparen får betala när köpeavtalet ingås motsvarar marknadspriset, eller om det är frågan om ett underpris. Bedömningen behöver göras utifrån både kommunallagen och statsstödsreglerna. I det här sammanhanget förekommer det också att kommunen och byggherren avtalar om hur kostnaderna för infrastruktur ska fördelas.
Enligt lagens förarbeten ska kommuner använda sig av exempelvis ovillkorliga auktionsförfaranden eller oberoende värderingar för att bestämma priset och undvika statsstöd. Hur kommunerna når målet att ta marknadsmässigt betalt ska också framgå av kommunens markanvisningsriktlinjer.
Processen för markanvisning börjar med ett initiativ från kommunen eller byggherren och kan därefter exempelvis se ut så här:
Mer om markanvisningsprocessen:
Exploaterings- och markanvisningsprocessen
SKR:s stöd för kommuner i arbetet med avtal vid markförsäljning i samband med detaljplanering
Boverket har i sin digitala handbok också redogjort för markanvisningsprocessen: Mark – ett kommunalt verktyg för bostadsförsörjningen
Statskontoret har i en utredning från 2012 tagit upp markanvisningsprocessen: Mark, bostadsbyggande och konkurrens. En granskning av den kommunala markanvisningsprocessen
Vad är markanvisning och exploateringsavtal?
När en kommun tar fram eller genomför detaljplaner finns två huvudfall.
Det första gäller markanvisningsavtal. När en ny detaljplan avser kommunägd mark, träffar kommunen ofta ett markanvisningsavtal med en blivande köpare av marken. Ett markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre. Avtalet ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse för att bebygga ett markområde som kommunen äger. För att reglera de närmare villkoren för bebyggandet ingås därefter ofta ett genomförandeavtal, där man bland annat kan ange vilka kostnader och åtgärder byggherren ska svara för. Detta tecknas samtidigt som eller innan kommunen överlåter den nybildade fastigheten. Det är vanligt att gatukostnader, det vill säga kostnaden för allmänna anläggningar, ingår i köpeskillingen för marken.
Det andra huvudfallet är exploateringsavtal. Gatukostnadsreglerna är förenade med vissa svagheter, vilket gör att många kommuner föredrar att istället använda sig av möjligheten att ingå exploateringsavtal. Ett exploateringsavtal är ett avtal mellan en kommun och en byggherre eller fastighetsägare om mark som inte ägs av kommunen och som rör genomförande av en detaljplan för den marken. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser. Det kan också avse anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Exploateringsavtal måste ingås innan kommunen antar en detaljplan, eftersom exploatören annars får alla rättigheter enligt detaljplanen, men inga skyldigheter enligt exploateringsavtalet.
Källhänvisning:
Markexploatering och upphandling
Förhandlingar mellan en kommun och en byggherre kan leda till kontrakt som omfattas av upphandlingsreglerna, det vill säga när det är fråga om tilldelning av kontrakt för att anskaffa varor, tjänster eller byggentreprenader. Det följer av nationella och unionsrättsliga upphandlingsregler att om det finns ett offentligt kontrakt (i upphandlingsrättslig mening) föreligger också upphandlingsplikt.
Frågan om och när exploateringsavtal omfattas av upphandlingsplikt har varit omdiskuterad och i vår vägledning om ”Allmänna anläggningar och samhällsfastigheter” finns information om upphandlingsreglernas tillämpning vid markexploatering. Vägledningen om allmänna anläggningar och samhällsfastigheter kan även användas för att bedöma om ett avtal om försäljning av kommunens mark eller byggnader innebär att kommunen lämnar ersättning för en vara, tjänst eller byggentreprenad. Om så är fallet kan även ett avtal som betecknas som ett försäljningsavtal omfattas av upphandlingsplikt.
Vägledning om upphandling av allmänna anläggningar och samhällsfastigheter
Kommunal befogenhet och markförsäljning
Statsstöd påverkar enskildas rättigheter och är en form av offentlig maktutövning. Vilka typer av stöd som kommuner får lämna – om det är möjligt enligt statsstödsreglerna – anges i de svenska lagar och regler som styr kompetensfördelningen mellan stat, kommun och region. Det handlar främst om kommunallagen (2017:725) och lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter.
Lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter
En grundläggande kommunalrättslig princip är att kommunal verksamhet ska vara av allmänt intresse i kommunen. Kommunen får främja det som omfattas av det lokala allmänintresset. Däremot får kommunen inte ge stöd till enskilda utan stöd i lag.
Försäljning eller upplåtelse av mark och fastigheter till underpris kan både stå i strid med EU:s statsstödsregler och omfattas av förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet i 2 kap. 8 § 2 stycket kommunallagen. När kommunen säljer och köper fastigheter gäller varken 2 kap. 8 § 2 stycket eller likabehandlingsregeln i 2 kap. 3 § kommunallagen, vilket uttrycks tydligt i förarbetena till kommunallagen. I sådana fall ska kommunen istället se till att få ut bästa pris och agera marknadsmässigt, vilket inte bara har sin grund i statsstödsreglerna utan även i principen i 11 kap. kommunallagen om god ekonomisk hushållning. På så sätt blir den kommunalrättsliga kopplingen till statsstödsreglerna tydlig.
Kommunallagens regler om stöd till företag tillåter stöd till kommunal näringsverksamhet men begränsar kommunens möjligheter att lämna stöd till företag som inte drivs i egen regi av kommunen. Det innebär alltså att kommunen har större möjligheter att lämna statsstöd till kommunens verksamhet än till enskild näringsverksamhet.
När det gäller stöd till enskild näringsverksamhet får kommunen genomföra åtgärder som allmänt främjar näringslivet i kommunen. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare som inte regleras i speciallagstiftning får kommunen endast lämna om det finns synnerliga skäl.
Förarbetena till kommunallagen klargör att kommuner får tillhandahålla mark och teknisk service till företag eftersom det anses allmänt näringslivsfrämjande. Exempelvis får kommunen ställa i ordning byggklara industriområden med trafikleder, stickspår, vatten och avlopp med mera. Dessa allmänt näringslivsfrämjande åtgärder ska jämföras med åtgärder som bara gynnar enskilda företag.
Så länge kommunens åtgärder inriktas på företagarkollektivet i allmänhet är det även tillåtet för en kommun att tillhandahålla lokaler avsedda för hantverk eller den mindre industrins behov.
Ett kommunalt beslut som inte följer kommunallagens bestämmelser kan upphävas vid en så kallad laglighetsprövning i förvaltningsdomstol.
Läs mer
Statsstödsregler vid markförsäljning
Markanvisningsprocessen kan avslutas med att marken säljs eller upplåts med nyttjanderätt. Det är då viktigt att det överenskomna priset vid försäljning av mark eller upplåtelse med nyttjanderätt är marknadsmässigt. Detta för att det inte är tillåtet att som redan sagts gynna enskilda företag men även för att kommunen enligt 11 kap. 1 § kommunallagen ska hushålla med kommunens medel samt för att undvika att konkurrensen snedvrids och att handeln mellan EU:s medlemsstater påverkas.
EU:s statsstödsregler tillåter inte att offentliga medel används för att ge konkurrensutsatt verksamhet (företag) en fördel gentemot andra aktörer på marknaden. Det är bara stöd som kan påverka konkurrensen och handeln mellan EU:s medlemsstater som omfattas av dessa regler.
Upphandlingsmyndigheten delar in statsstödsbegreppet i fem kriterier:
- kriteriet offentliga medel
- selektivitetskriteriet
- företagskriteriet
- gynnandekriteriet
- konkurrens- och samhandelskriteriet.
Mer om kriterierna i statsstödsbegreppet
Det är inte åtgärdens form som avgör om det är fråga om statsstöd, utan alla typer av åtgärder som uppfyller alla kriterier ovan är statsstöd. Om en kommun säljer eller upplåter mark eller byggnader till ett pris under marknadspriset kan det alltså vara fråga om statsstöd.
För att vara säker på att försäljningen eller upplåtelsen inte bryter mot statsstödsreglerna bör kommunen sälja eller upplåta till marknadspris så att byggherren inte får någon fördel i förhållande till sina konkurrenter. Ett marknadsmässigt pris uppfyller inte gynnandekriteriet och är därför inte ett statsstöd.
För att kontrollera om priset är marknadsmässigt enligt statsstödsreglerna används principen om den marknadsekonomiska aktören. Enligt denna princip kan en åtgärd vara ett stöd, om kommunens villkor är mer förmånliga för byggherren än de villkor en privat aktör med ett långsiktigt vinstintresse skulle ha accepterat om denne var i en situation som motsvarar kommunens.
Principen om den marknadsekonomiske aktören innebär att det inte är fråga om statsstöd om en privat aktör med ett långsiktigt vinstintresse skulle ha kunnat ställa motsvarande villkor. Om kommunen anpassar sina villkor utifrån att byggherrens verksamhet kan generera framtida skatteintäkter för kommunen eller bidra till andra politiska målsättningar som privata företag inte skulle beakta kan villkoren utgöra statsstöd.
En marknad kännetecknas av aktörer som utifrån vinstintresse gör olika bedömningar om vilka avtal och investeringar som är lönsamma. Det innebär att det kan vara oklart om ett visst avtal resulterar i ett marknadsmässigt pris. En statsstödsbedömning av om ett avtal är marknadsmässigt ska grundas på de omständigheter som en privat aktör skulle ha beaktat och som är kända vid avtalstillfället. På samma sätt kännetecknas den prövning som domstolar och Europeiska kommissionen gör av statsstödsfrågor av en värdering av den bevisning som parterna i ärendet eller målet för fram om dessa omständigheter.
Bokfört värde behöver inte vara detsamma som marknadsvärde och att en försäljning görs till bokfört värde visar därför inte att det är fråga om en marknadsmässig försäljning.
Det är inte enbart situationer där kommunen säljer eller upplåter mark och byggnader till externa aktörer som kan omfattas av statsstödsreglerna. Statsstödsreglerna gäller även om det är en kommunal konkurrensutsatt verksamhet som gynnas genom en försäljning till underpris.
Därmed bör en utgångspunkt vara att även en försäljning eller upplåtelse av mark och byggnader som sker mellan olika kommunala verksamheter kan omfattas av dessa regler.
En bedömning av om en markförsäljning eller markupplåtelse är marknadsmässig enligt kommunallagens principer och en bedömning av om en affär uppfyller gynnandekriteriet i EU:s statsstödsregler går normalt till på samma sätt. Däremot finns det grundläggande skillnader mellan regelverken som att stöd till kommunal verksamhet kan omfattas av statsstödsreglerna trots att sådant stöd inte omfattas av reglerna i 2 kap. 8 § kommunallagen.
Utifrån Upphandlingsmyndighetens analys av domar från EU:s domstolar, beslut från kommissionen och svenska förvaltningsdomstolars prövning av kommunala besluts laglighet förefaller omständigheter som beaktas vid bedömningen av om en markförsäljning eller markupplåtelse strider mot kommunallagen även kunna beaktas när markaffärer prövas mot EU:s statsstödsregler. I denna vägledning gör vi därför ingen skillnad mellan prövningen av om en markförsäljning är marknadsmässig enligt 2 kap. 8 § kommunallagen och prövningen av gynnandekriteriet i statsstödsbegreppet.
Kommunala planbeslut som ändrar markens användningsområde kan påverka dess värde. Det innebär dock inte en överföring av allmänna medel. Planbeslut är alltså inte i sig statsstöd.
Om ett kommunalt beslut att planera för viss markanvändning är direkt kopplat till en försäljningsprocess måste kommunen dock ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken. I annat fall riskerar försäljningen att betraktas som statsstöd. Kommuner som både planerar för markanvändning och säljer mark måste alltså ta hänsyn till sina planer vid värderingen av marken för att undvika statsstödsproblem.
Skatteregler har betydelse för vilken form av fastighetsöverlåtelse en markanvisad part vill påverka kommunen att välja. Vid ett vanligt fastighetsköp ska stämpelskatt enligt lag (1984:404) om stämpelskatt betalas med viss procent av köpeskillingen vid marköverlåtelse enligt jordabalken (1970:994).
Lag (1984:404) om stämpelskatt
Fastigheter kan även byta ägare genom olika fastighetsbildningsåtgärder, där fastighetsreglering och klyvning torde vara vanligast. Fastighetsreglering och klyvning är emellertid inte civilrättsliga köp utan processuella åtgärder enligt fastighetsbildningslagen (1970:988). Äganderättsövergång till fast egendom genom fastighetsreglering betraktas därför inte som ett stämpelskattepliktigt förvärv i stämpelskattelagen och medför därför ingen stämpelskatt.
Fastighetsbildningslagen (1970:988)
En ytterligare möjlighet är att paketera fastigheter i bolag. Fastigheten överlåts då genom att aktierna i det bolag som äger fastigheten överlåts. En sådan aktieöverlåtelse utlöser inte stämpelskatt och skatten på näringsbetingade aktier är också lägre än reavinstskatten på fastigheter.
Stämpelskattereglerna skapar dock i sig inte statsstödsfrågor. Oavsett om en fastighet eller del av den byter ägare genom köp, aktieöverlåtelse eller fastighetsreglering får det ingen statsstödsrättslig betydelse bland annat eftersom en privat aktör som säljer en fastighet har samma alternativ till sitt förfogande.
För att en åtgärd ska utgöra statsstöd måste det vara fråga om ett bindande åtagande från kommunen som direkt eller indirekt kan påverka kommunens budget.
Ett markanvisningsavtal är ett avtal mellan en kommun och en enskild aktör som ger byggherren en exklusiv rätt att under en begränsad tid förhandla med kommunen om köp eller upplåtelse av mark. Ett köp av fast egendom är bara giltigt om säljare och köpare har undertecknat en köpehandling. En köpehandling måste innehålla en uppgift om köpeskillingen och en förklaring av säljaren att egendomen överlåtes till köparen (4 kap. 1 § jordabalken). Ett avtal om att förhandla om en framtida överlåtelse utgör alltså inte en för parterna bindande utfästelse om fastighetsöverlåtelse. Därmed garanterar markanvisningsavtalet inte att den som anvisats marken i slutänden får köpa eller hyra den aktuella marken. Markanvisningsavtalet kan innehålla information om hur priset ska fastställas men ett pris i markanvisningsavtalet gäller inte om det skiljer sig från priset i den senare överlåtelsehandlingen.
Markanvisningsavtalet är inte heller avsett att garantera att den som fått anvisningen får nyttja den aktuella marken för det fall det är fråga om ett arrende eller en tomträtt.
Markanvisningsavtalet kan alltså påverka men inte ersätta ett senare avtal om försäljning av marken. Innehållet i markanvisningsavtalet får då indirekt statsstödsrättslig betydelse när det sedan tillämpas i samband med att avtal om försäljning eller upplåtelse tecknas.
I praktiken kan det vara stora skillnader mellan olika kommuners markanvisningsavtal. Det förekommer även andra typer av överenskommelser än avtal om rätten att förhandla om köp och upplåtelse i samband med markanvisningsavtal. Om sådana överenskommelser förekommer i markanvisningsavtal kan det aktualisera statsstödsfrågor, exempelvis frågor om kostnader för förstudier och liknande.
Vid markanvisning för bostadsbyggande får kommunen styra hur bostäderna ska upplåtas. När det gäller flerbostadshus är dock förutsättningarna för bostadsrätter och hyresrätter olika. Det innebär att marknadspriset för mark där det ska uppföras hyresrätter i attraktiva delar av städer normalt är lägre än marknadspriset för mark där bostadsrätter kan uppföras. En utmaning för kommuner som vill planera för fler hyresrätter är då att säkerställa att köparen av marken eller senare ägare inte ändrar upplåtelseform. Om byggherren som fått köpa mark billigare för att använda den till att upplåta hyresrätter ombildar hyresrätterna till bostadsrätter skulle byggherren gynnas i förhållande till andra som skulle få köpa mark till ett högre pris vilket skulle riskera att utgöra ett otillåtet statsstöd. Kommuner hanterar denna utmaning på olika sätt.
I Göteborg löser kommunen detta vanligtvis genom civilrättsliga avtal med förfogandeförbud. Förfogandeförbudet är en avtalskonstruktion som bland annat innefattar ett överlåtelseförbud enligt jordabalken och viten vid avtalsbrott.
Det är vanligt att kommuner tillämpar tilläggsköpeskilling vid ombildning, men den metoden är förenad med osäkerheter.
Läs mer om förfogandeförbud i vår artikel där vi har intervjuat en av kommunjuristerna i Göteborg som jobbat med denna typ av avtal:
Förfogandeförbud gör det mer rättssäkert att sälja mark för hyresrätter
Tomträtt
Tomträtt är en nyttjanderätt till fast egendom som upplåts på obestämd tid mot årlig avgäld i pengar. Regler om tomträtt finns i jordabalken.
En tomträtt måste upplåtas för ett särskilt ändamål som anges i upplåtelsehandlingen, men enligt förarbetena är det inte tillåtet att vid upplåtelse till flerbostadshus i tomträttsavtalet hindra ombildning från hyresrätt till bostadsrätt. Markvärdet ska vid omprövning av avgälden bedömas med hänsyn bland annat till ändamålet med upplåtelsen. Eftersom man inte får göra skillnad på hyres- och bostadsrätt kommer inte heller den värdering som ligger till grund för bestämmandet av tomträttsavgälden ta hänsyn till om bostäderna upplåts med hyresrätt eller bostadsrätt.
Tomträttshavare är precis som arrendatorer inte skyldiga att bekosta anläggande av gator och andra allmänna platser.
Källhänvisningar
Kommuner har vissa kommunalrättsliga möjligheter att lämna stöd. Stöd kan få lämnas om stödmottagaren ägs av kommunen, om stödet är allmänt näringslivsfrämjande eller om det finns synnerliga skäl att gynna ett enskilt företag.
All kommunal stödgivning omfattas inte heller av det EU-rättsliga förbudet mot statsstöd.
Lokala transaktioner som inte skulle kunna påverka handeln mellan EU:s medlemsstater är inte statsstöd.
Stöd som uppfyller villkoren i kommissionens regler om stöd av mindre betydelse räknas inte heller formellt som statsstöd.
Stöd som uppfyller villkoren i den allmänna gruppundantagsförordningen får lämnas trots att det är fråga om statsstöd.Det är tidskrävande att lämna stöd enligt statsstödsreglerna oavsett om det finns förutsättningar att lämna stöd enligt något undantagsregelverk eller om det är fråga om ett statsstöd som måste godkännas av kommissionen. Det är därför lämpligt att utforma sådant stöd i god tid innan affären ska genomföras.
Om försäljningen eller upplåtelsen inte sker till marknadspris och dessutom uppfyller övriga kriterier i statsstödsbegreppet får affären inte genomföras om den inte har godkänts av Europeiska kommissionen eller utformats enligt något av kommissionens undantagsregelverk. I annat fall är det fråga om ett olagligt statsstöd. Olagligt statsstöd ska kommunen själv kräva tillbaka. Det innebär att kommunen kan bli tvungen att återkräva ett belopp som motsvarar skillnaden mellan det pris som betalats och marknadspriset samt ränta från byggherren.
Återkrav, tillsyn och statsstödsfrågor i domstol
Lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler
Exempel på hur domstolar bedömt statsstödsfrågor kopplade till markanvisning
Markanvisningar kan överklagas genom laglighetsprövning, tidigare kallat kommunalbesvär. Några domstolsavgöranden som avsett markanvisningar får tjäna som exempel på statsstödsfrågor som kan komma uppkomma i samband med markanvisningar. Avgörandena ger även vägledning om vad kommuner behöver beakta när det gäller markanvisningar och statsstöd.
Kammarrätten i Stockholm har i ett mål prövat en markanvisning från Stockholms stad. Frågorna i målet var dels om stadens beslut att anvisa mark till en aktör utgjorde ett otillåtet stöd till enskild näringsidkare, dels om stadens beslut inneburit ett stöd som skulle ha anmälts till Europeiska kommissionen.
Det hade inte gjorts gällande i målet att det skulle finnas synnerliga skäl för att godta ett stöd. Om kammarrätten skulle komma att bedöma att stadens beslut utgjorde ett stöd, var utgångspunkten därför att det var olagligt.
Klaganden gjorde gällande att staden varken redovisat underlag för beräkningen av tomträttsavgälden, eller påstått att den var marknadsmässig. Kammarrätten konstaterade att det fanns ett omfattande underlag för processen om antagandet av den schabloniserade tomträttsavgälden för området och det var därför klaganden som skulle visa att det överklagade beslutet var olagligt. Då målet avsåg en laglighetsprövning fick bara sådana omständigheter prövas som klaganden hänvisat till före klagotidens utgång.
Den klagande gjorde gällande att tomträttsavgäldens storlek understeg marknadsvärdet och att staden genom markanvisningen lämnat en ekonomisk förmån till aktören. Staden anförde att beslutet inte utgjorde något bindande avtal mellan parterna, utan en option om att förhandla om villkoren för exploatering och kommande tomträttsupplåtelse, varför det inte förekommit någon fördel och därmed inte heller något stöd.
Kammarrätten konstaterade att tomträttsavgäldens storlek framgick av markanvisningsavtalet och följde stadens – tidigare fastställda – tomträttspolicy. Eftersom det är beslutets faktiska verkningar som avgör om det utgör ett stöd till enskild såväl enligt nationell rätt som enligt EU-rätten ansåg kammarrätten att det inte kunde uteslutas att markanvisningsavtalet innefattade ett stöd, trots att den slutliga tomträttsupplåtelsen inte hade beslutats och kunde påverkas av faktorer som inte var kända vid tiden för det överklagade beslutet.
Det framgår av jordabalken att tomträttsavgäld ska utgå med oförändrat belopp under vissa tidsperioder och att vid oenighet ska domstol bestämma avgälden med utgångspunkt i markvärdet. Kammarrätten konstaterar att beräkningen av avgälden är komplicerad såväl vad gäller markvärdet som övriga värderingsfrågor. Prövningen omfattar bland annat antaganden om framtiden och innebär inte sällan olika uppfattningar mellan markägare och tomträttsinnehavare. Klaganden hade inte närmare förklarat varför denne menade att avgäldsunderlaget var felaktigt.
Klaganden anförde att anvisningen av marken inte hade föregåtts av ett anbudsförfarande och inte heller hade en jämförande analys eller andra bedömningsgrunder, såsom avkastningsvärdering, lagts till grund för värderingen. Enligt klaganden borde en jämförande analys göras utifrån tomträttsupplåtelser i jämförbara kommuner, exempelvis Nacka. Enligt kammarrättens mening saknades det dock stöd för påståendet att jämförelseobjekten som staden tillämpat saknades eller var felaktiga och det var heller inte visat att stadens beräkning av markvärdet var oriktig, eller att analysen av tidigare försäljningar och upplåtelser i sig innebar att tomträttsavgälden för upplåtelsen till aktören avvek från vad som kunde anses marknadsmässigt. Kammarrätten konstaterade att underlaget avseende jämförelse med Nacka kommun inte innehöll några närmare uppgifter om förutsättningarna för exploateringen eller jämförelser och analyser av förhållanden för flerbostadshus i Stockholms stad.
Slutligen konstaterade kammarrätten att underlagen till anbud och beräkningar som klaganden givit in var översiktliga och att dessa tillsammans med vad klaganden anfört inte kunde läggas till grund för vad som kunde anses utgöra marknadsmässig avgäld för upplåtelsen till aktören. Mot den bakgrunden och med hänsyn till att alla villkor i exploateringsavtalet inte var färdigförhandlade ansåg kammarrätten att klaganden inte visat vare sig att tomträttsavgäldens storlek före en eventuellt kommande upplåtelse i sig var ett otillåtet stöd till en enskild näringsidkare enligt 2 kap. 8 § kommunallagen eller att tomträttsavgälden stod i strid med Europeiska unionens statsstödsregler. Kammarrätten avslog överklagandet.
Kammarrätten i Stockholm mål 8869-19
Kommunstyrelsen i Härryda kommun beslutade att godkänna ett förslag till markanvisningsavtal och att uppdra åt förvaltningen att upprätta en detaljplan i enlighet med kommunens modell för exploatörsdrivna detaljplaner. Kommunstyrelsen godkände därvid ett samarbetsavtal avseende etapp I i projektet Landvetter Södra mellan kommunen och sex aktuella aktörer.
Fyra klagande yrkade att samarbetsavtalet skulle upphävas bland annat då de ansåg att
- kommunens riktlinjer för markanvisning inte följts med avseende på direktanvisning av mark utan konkurrensförfarande;
- Den optionsavgift exploatörerna skulle betala utgjorde förtäckt köpeskilling trots att avtal om framtida fastighetsköp ej är giltigt enligt formkraven i jordabalken;
- Upplägget innebar ett otillåtet gynnande av enskild näringsidkare i strid med 2 kap. 8 §, andra stycket, kommunallagen
Härryda kommun anförde följande. Efter en urvalsprocess, som föregåtts av en öppen inbjudan, genomförd av det kommunala utvecklingsbolaget (LSUAB) avseende Etapp I i projektet Landvetter Södra, godkändes sex aktörer av kommunstyrelsen på förslag av LSUAB, varpå kommunstyrelsen ingick en avsiktsförklaring – följt av ett samarbetsavtal – med dem. Detta avtal innebar inte någon fastighetsöverlåtelse eller en bindande överenskommelse om genomförande av exploatering. Genomförandeavtal ska ingås för antagande av detaljplaner som ska tas fram inom ramen för kommunens modell för exploatörsdrivna detaljplaner. Därefter ska marköverlåtelseavtal ingås mellan kommunen och exploatörerna.
Samarbetsavtalet innebar inte heller beslut om markanvisning. Markanvisningsavtal skulle ske genom direkttilldelning till exploatörerna längre fram, i enlighet med kommunens riktlinjer för markanvisning avseende byggnation av miljösmarta lösningar och i övrigt unika förslag. I det skedet skulle exploatörerna betala en optionsavgift, som kan jämställas med den avgift kommunen tar ut vid tecknande av markanvisningsavtal. Det innebar att exploatörerna medfinansierade utvecklingsarbetet.
Kommunens direktanvisning av mark, som följer av dess riktlinjer för markanvisning, innebär att kommunen – i enlighet med kommissionens meddelande om inslag av statligt stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209 10.07.97) – säljer marken till marknadsmässiga priser efter värdering av externa värderare.
Förvaltningsrätten i Göteborg konstaterade att samarbetsavtalet reglerar ett antal väsentliga principer och villkor i utvecklingen av Landvetter Södra, bland annat de principer som ska gälla vid kommunens framtida försäljning av mark till parterna i avtalet. Domstolen konstaterade vidare att samarbetsavtalet inte innebar avtal om fastighetsöverlåtelse eller markanvisningsavtal. Avtalet innebar att kommunen avsåg direktanvisa mark som sedan skulle överlåtas till bolagen till ett marknadsvärde som fastställts av externa värderare. De belopp som bolagen tidigare hade betalat skulle avräknas från marknadsvärdet enligt viss ordning.
Domstolen konstaterade vidare att parterna inte skulle köpa mark till underpris, och eftersom oberoende värderare skulle bedöma marknadsvärdet i enlighet med kommunens policy behövde kommunen inte anmäla åtgärden till kommissionen.
Förvaltningsrätten i Göteborg mål 1893-21
I det här målet prövades Enköpings kommunstyrelses plan-, mark- och exploateringsutskotts beslut att godkänna ett markanvisningsavtal med ett fastighetsbolag i en laglighetsprövning enligt 13 kap. 8 § kommunallagen. En av de klagande anförde bland annat att beslutet gynnande enskild i strid med förbudet i 2 kap. 8 § kommunallagen samt att samtliga kriterier i statsstödsbegreppet var uppfyllda. Att det var ett statsstöd innebar att beslutet behövde godkännas av kommissionen.
Förvaltningsrätten redogjorde inledningsvis för vad som allmänt gäller för markanvisningar och anförde bland annat att en markanvisning inte är avslutad förrän det har skett en överlåtelse eller annan upplåtelse av marken till byggherren, vilket inte kan ske förrän förhandlingen resulterat i en bindande detaljplan. Vidare anförde domstolen att det innan dess inte finns något juridiskt bindande avtal utan att de villkor som anges i ett markanvisningsavtal endast är att betrakta som utgångspunkter för en förhandling.
Vad så gällde bedömningen av om beslutet under prövning utgjorde ett gynnande eller ett olagligt statsstöd hänvisade domstolen till fördragsbestämmelserna i artikel 107 och 108, den svenska statsstödslagen (2013:388) samt kommissionens meddelande om inslag av statligt stöd vid statliga myndigheters försäljning av mark och byggnader (EGT C 209 10.07.97). De aspekter i markanvisningsavtalet som domstolen tittade på för en närmare bedömning i ljuset av ovanstående rättsakter var klausulen innehållandes fastslaget pris per kvadratmeter för hotell, restaurang och handel, kontor, samt bostäder, ett pris som är bestämt och ska regleras i relation till förändringar i fastighetsprisindex. Därtill tycks domstolen mena att de klausuler som innebär att ett bindande avtal mellan kommunen och fastighetsbolaget om köp kan ingås först efter att den nya detaljplanen vunnit laga kraft, samt att kommunens organ inte är bundna av avtalet vid prövningen av förslaget till detaljplan, är sådana som skulle kunna innebära att ett gynnande skulle kunna förekomma, eftersom de priserna är lägre än det värdeutlåtande som inkommit till rätten. Inte heller har det framkommit något i målet som tyder på att kommunen vid fastställandet av kvadratmeterpriserna använt sig av någon av de av kommissionen i meddelandet föreslagna metoderna för värdering.
Lag (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler
Mot bakgrund av att det slutliga priset är beroende av ett antal faktorer, att markanvisningen inte är avslutad förrän överlåtelse skett, att kommunen enligt avtal inte är bunden av markanvisningsavtalet vid antagandet av detaljplanen samt att kommunen enligt rättspraxis inte har rätt att göra utfästelser om hur den i framtiden avser besluta i ärenden enligt PBL anser domstolen att inget gynnande och inget olagligt statsstöd förekommit genom beslutet om markanvisningsavtal.
Förvaltningsrätten i Uppsala dom i mål 8047-20