Upphandla med funktionskrav - ett lärande exempel från Västra Götalandsregionen

Upphandlingar av specialiserad öppenvård vid närsjukhusen genomfördes vid flera tillfällen: 2014, 2021 och 2022, utan att några anbud inkom. Bristen på anbud kan i stor utsträckning förklaras av hur upphandlingarna var utformade. Traditionell detaljerad kravställning med detaljerade ska-krav på diagnos- och åtgärdsnivå skapade en hög komplexitet. Produktionsbaserad ersättning i efterskott per utförd åtgärd gjorde det svårt för leverantörer att bedöma uppdragets genomförbarhet och lönsamhet utifrån kalkylering och riskbedömning 

Den geografiska spridningen av närsjukhusen i Fyrbodal – Dalslands sjukhus i Bäckefors, Lysekils sjukhus och Strömstads sjukhus – innebar ökade krav på samordning, bemanning och logistik, vilket kan ha upplevts som ett omfattande och riskfyllt åtagande. Uppdraget gick över i egenregi och NU-sjukvården (Norra Älvsborgs länssjukhus och Uddevalla sjukhus) har bedrivit verksamheten som en egen resultatenhet sedan hösten 2022. 

Upphandlingens startskott var oväntat för tjänstepersoner på Västra Götalandsregionens (VGR) koncernkontor. Ett initiativärende till operativa hälso- och sjukvårdsnämnden från ett enskilt parti som stöddes av oppositionen ledde till ett beslut vid sittande bord. Beslutet togs utan föregående tjänstemannaberedning, förvaltningen ska omgående påbörja upphandling av specialiserad vård vid närsjukhusen i Lysekil, Strömstad och Bäckefors. 

Kathe och Gunnel som blev upphandlingsansvariga insåg snabbt att om upphandlingen skulle lyckas måste ett helt nytt angreppssätt prövas, och de började omedelbart förankra en alternativ inriktning uppåt i organisationen och mot de politiska uppdragsgivarna. De argumenterade för att en funktionskravsbaserad modell var nödvändig, med en ersättningsmodell som kunde stödja en upphandling av en hälso- och sjukvårdstjänst baserad på funktionskrav.  

Det krävdes mod att utmana det beprövade sättet att upphandla och tänka nytt. Gunnel och Kathe behövde visa på konkreta alternativ, argumentera för tillräcklig tid och resurser, och bygga förtroende både internt och mot marknaden, allt under tidspress 

Framgången i arbetet byggde på en kombination av tydlig styrning och ett öppet, inkluderande arbetssätt. En aktiv och engagerad ledning skapade goda förutsättningar. Ett nära och öppet samarbete med uppdragsgivaren och en effektiv styrgrupp stärkte arbetet. Under hela processen fördes löpande dialog och avstämning med en politisk referensgrupp, ansvariga chefer och inköpsstyrgrupp. Detta möjliggjorde ett tvärfunktionellt samarbete där verksamheten och upphandlingsansvariga arbetade tillsammans för att säkerställa en lyckad upphandling. 

En annan avgörande faktor var det förtroendeskapande arbetet gentemot leverantörsmarknaden. Genom att involvera marknaden tidigt och föra en dialog samt ge intressenter möjlighet att inkomma med en idéskiss för uppdraget kunde underlag utvecklas och testats mot leverantörsmarknaden Involveringen bidrog till ökad kvalitet, bättre anpassning och i förlängningen en mer attraktiv och genomförbar upphandling.  

Marknadsdialogen har varit en central del i arbetet. Tidigare upphandlingar som inte resulterat i anbud analyserades för att identifiera vad som behövde justeras i behovsbilden. Detta arbete genomfördes inte enbart internt, utan i nära dialog med marknaden. Inledningsvis var det svårt att få gensvar i dialogerna, men efterhand deltog fyra leverantörer som bidrog med idéer, skisser och inspel kring hur vården skulle kunna organiseras.  

Den löpande dialogen gjorde det möjligt att successivt bearbeta både behovs- och marknadsanalysen innan upphandlingen fastställdes. Genom att fokusera på vad som skulle uppnås, snarare än hur det skulle göras, kunde lösningsutrymmet överlåtas till leverantörerna. Detta möjliggjordes genom användning av funktionskrav, vilket bidrog till en mer flexibel och marknadsanpassad upphandling. 

Upphandlingsansvariga tog stöd av Upphandlingsmyndighetens metodstöd för funktionskrav. Deras fokus låg på vad som skulle uppnås snarare än hur det skulle genomföras. Genom att överlåta “hur:et” till anbudsgivarna skapades utrymme för leverantörerna att själva utforma lösningar utifrån VGR:s behov.  

Detta var också en central anledning till att börja arbeta med funktionskrav och eftersöka verktyg för driva upphandlingen i hamn. Arbetssättet möjliggjorde större flexibilitet och minskad detaljstyrning, där anbudsgivarna kunde beskriva hur de avsåg att leverera i sina anbud. Samtidigt integrerades detta tydligt i Utvärdering, ekonomi och uppföljningsmodell samt kravspecifikationen och i vilket skapade en röd tråd från behov till genomförande och uppföljning.  

För att förstå varför funktionskrav är så kraftfullt är det värde att jämföra med hur krav formulerats tidigare. I VGR:s tidigare upphandlingar användes detaljerade ska-krav direkt kopplade till utförande. Nedan illustreras skillnaden med ett konkret exempel från upphandlingen:  

Skillnaden är avgörande: funktionskraven låser inte leveransen till en särskild teknik eller arbetsmetod, utan öppnar upp för att leverantörerna själva får lämna förslag på hur lösningen ska se ut. Anbudsgivarens lösningsbeskrivning och utfästelser blir sedan en del av avtalet och följs upp kontinuerligt, vilket skapar en tydlig röd tråd från krav till leverans och uppföljning.  

Upphandlingen utgick från medborgarnas behov, där ett tydligt användarperspektiv integrerades i utformningen. Genom att arbeta med tjänstedesign kunde lösningar formas utifrån hur vården faktiskt används, snarare än enbart organisatoriska strukturer.  

Samtidigt öppnades utrymme för att utforska innovativa upphandlingsformer, vilket bidrog till att bredda synen på möjliga lösningar. Särskild hänsyn togs till digitaliseringens möjligheter för den äldre målgruppen: ett fast anslag på 3,4 miljoner kronor, med möjlighet till målrelaterad ersättning, kopplades till funktionskravet om digitala vårdmöten som komplement till fysiska vårdbesök. Detta baserat på underkrav i upphandlingen att leverantören ska "tillhandahålla stöd till äldre med begränsad tillgång till digital utrustning och förmåga att medverka i ett digitalt vårdmöte i form av videosamtal." 

Avtalet tecknades med en löptid om 7 år med möjlighet till förlängning i ytterligare 3 år, vilket skapade långsiktighet och stabila planeringsförutsättningar. Det omfattar ett gemensamt grunduppdrag för samtliga sjukhus, vilket bidrar till en enhetlig struktur och samordning. Detta ger leverantören ett helhetsansvar och skapar förutsättningar för en mer integrerad och effektiv drift av verksamheten.  

Ersättningsmodellen utformades för att skapa förutsägbarhet och stabilitet, bland annat genom utbetalning i förskott motsvarande en tolftedel av avtalsvärdet per månad. Detta gav anbudsgivarna bättre planeringsförutsättningar och minskad ekonomisk osäkerhet. Modellen inkluderade även optioner med fördefinierade priser vilket uppmuntrade kvalitet och utveckling i leveransen. Därutöver fanns särskilda klausuler kopplade till kris och beredskap, för att säkerställa robusthet även vid förändrade förutsättningar.  

Avtalsuppföljningen bygger på en löpande och strukturerad dialog med leverantören, vilket skapar goda förutsättningar för samverkan och utveckling över tid. Funktionskraven följs upp kontinuerligt utifrån leverantörens utfästelse för att säkerställa att leveransen motsvarar de behov och mål som har definierats.  

Som stöd i detta arbete finns en särskild uppföljningsbilaga som är direkt kopplad till ställda krav, vilket tydliggör vad som ska följas upp och hur uppföljningen ska genomföras.  

Kombinationen av funktionskrav och en tydlig ersättningsmodell bidrog till att fler leverantörer valde att inkomma med anbud, samtidigt som engagemanget från marknaden ökade. Detta skapade bättre förutsättningar för konkurrens och kvalitet i upphandlingen. Arbetet visade också att fysisk närvaro fortsatt är en viktig faktor för medborgarna, även i en mer digitaliserad vård. Stöd från Upphandlingsmyndigheten användes som en viktig resurs i processen och bidrog till att stärka både metodik och genomförande.  

Upphandlingsansvariga har varit framåtlutade och initierat en innovationsvänlig upphandling med ett tvärfunktionellt arbetssätt i syfte att lyckas med att få anbud och kunna teckna avtal. Kathe och Gunnel har haft fokus på strategisk prioritering genom hela upphandlingsresan: Vad ska vi uppnå? Hur ska vi uppnå? När ska vi uppnå?  

Arbetet visade tydligt behovet av en tydlig vision och en gemensam målbild som kan vägleda upphandlingen genom hela processen. En kontinuerlig dialog med både politiken och marknaden var avgörande för att säkerställa förankring, relevans och genomförbarhet. För att lyckas krävs även att det finns utrymme att argumentera för tillräcklig tid och resurser, då komplexa upphandlingar ställer höga krav på både planering och genomförande.