Kommunal finansiering av marknadskompletterande hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader
En svag bostadsmarknad är en marknad där en varaktig trend med utflyttning från kommunen och en åldrande befolkning leder till en förväntan på att efterfrågan på bostäder kommer att minska. Det innebär att marknadens aktörer bedömer att nyinvesteringar i flerbostadshus inte kan motiveras affärsmässigt. Vår vägledning avser ekonomiska och juridiska överväganden som en kommun med en svag bostadsmarknad bör göra om den vill finansiera en bostadsinvestering som inte kan motiveras av affärsmässiga skäl.
Innehåll på denna sida
- Behovet av tillgängliga bostäder för en åldrande befolkning på svaga bostadsmarknader
- Olönsamma investeringar i hyresrätter för äldre på svaga bostadsmarknader
- Hur finansierar en kommun bostadsinvesteringar för äldre på en svag bostadsmarknad när det inte är möjligt enligt affärsmässiga principer?
- Vägvalsfrågor utifrån förstudien
Bostadsmarknadens förutsättningar skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Samhället har ett bostadsförsörjningsansvar. I de flesta fall kan marknaden tillgodose behovet av bostäder så länge som stat och kommun skapar goda ramvillkor för företagen på marknaden. Men marknadsmässiga investeringar kan inte lösa alla bostadsförsörjningsbehov i alla delar av landet. Denna vägledning avser kommunala investeringar i bostäder som kan vara samhällsekonomiskt lönsamma, trots att investeringarna inte är lönsamma för det bostadsföretag som bedriver verksamheten.
Kommuner bedömer själva de ekonomiska effekterna av den här typen av beslut. Upphandlingsmyndigheten har inte gjort någon egen samhällsekonomisk analys då en sådan måste utgå från förutsättningarna i det enskilda fallet. Vi refererar till flera analyser som använts för att motivera den här typen av investeringar som exempel på hur kommunen kan resonera.
På denna webbsida redogör vi för utmaningarna på svaga bostadsmarknader och beskriver vilket utredningsunderlag som behövs för att göra ett vägval inför beslutsfattandet.
Den som fattar beslutet måste först ta ställning till om den lokala marknaden kan tillgodose bostadsbehovet för äldre. Om svaret på den frågan är nej uppstår ett antal följdfrågor.
- Vill kommunen finansiera nya bostäder för äldre trots att det inte är möjligt att få marknadsmässig avkastning på investeringen?
- Finns det positiva samhälls- och kommunalekonomiska konsekvenser som kan uppväga kostnaden för skattebetalarna?
- Kommunala bostadsföretag är ett viktigt bostadspolitiskt verktyg på svaga bostadsmarknader. En viktig vägvalsfråga är om upphandlingsregelverket ska tillämpas på en kommunal åtgärd av det här slaget. Hur gör kommunen för att säkerställa det bedömda bostadsbehovet för äldre med beaktande av tillämpliga regelverk?
De olika stegen i förstudien finns beskrivna på denna webbsida och de rättsliga aspekter som bör beaktas återfinns på webbsidan för regler.
Förstudien kan leda fram till ett antal olika alternativ. Om förstudien leder fram till att det finns förutsättningar att lämna kommunalt statsstöd till kommunens bostadsföretag uppkommer följdfrågan hur det närmare bör läggas upp. Vi har tagit fram tre olika modeller för kommunalt statsstöd. Modellerna beskrivs på två olika webbsidor där modell 1 bygger på att kommunens bostadsföretag äger fastigheten och modell 2a och 2b bygger på att den nämndkontrollerade förvaltningen äger fastigheten.
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
Statsstöd till hyresbostäder som ägs av den kommunala förvaltningen och upplåts till för äldre personer på en svag bostadsmarknad (Modell 2a och 2b)
Svag bostadsmarknad
Med svag bostadsmarknad avses
- en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas tydligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad,
- en varaktigt minskande befolkning,
- en förändrad befolkningsstruktur eller låga inkomster hos kommuninvånarna.
Förordning (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad.
Vilka bostadsmarknader som är svaga kan förändras över tid. Detta innebär att en svag efterfrågan på bostäder i detta hänseende framför allt uppträder i gles- och landsbygdskommuner med små lokala arbetsmarknader med låg tillgänglighet till arbetsplatser, befolkningsminskning, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. Det vill säga marknader som till följd av urbaniseringen kännetecknas av en vikande efterfrågan på bostäder. Den geografiska avgränsningen av vilka kommuner som har svaga bostadsmarknader är alltså inte statisk.
Analyser av vilka kommuner som har svaga bostadsmarknader
Behovet av tillgängliga bostäder för en åldrande befolkning på svaga bostadsmarknader
Urbanisering, vikande befolkningstillväxt i gles- och landsbygdskommuner och en åldrande befolkning är trender som påverkar den svenska bostadsmarknaden. Det innebär även en utmaning när det gäller kommunernas bostadsförsörjning på svagare bostadsmarknader. Det faktum att många kommuninvånare i allt högre omfattning bibehåller en god hälsa allt högre upp i åldern, innebär även att de i större utsträckning klarar sig på den ordinarie bostadsmarknaden utan särskild omvårdnad.
Att bo kvar i en villa längre upp i åldern svarar dock inte alltid upp emot de förändrade bostadsbehov som äldre personer kan ha.
På svaga bostadsmarknader utgörs flerbostadshusen många gånger av äldre bostadsfastigheter i behov av upprustning och tillgänglighetsanpassningar. Anledningen är att de byggdes innan exempelvis krav på hiss i trevåningshus infördes på 1970-talet. Bristen på tillgänglighetsanpassade flerbostadshus för äldre kan leda till att kommunens kostnader för hemtjänst och bostadsanpassningsåtgärder ökar. Om äldre inte kan flytta till tillgänglighets (ålders-)anpassade flerbostadshus har de inte möjlighet/anledning att sälja sin tidigare bostad. Det innebär att dessa inte kan köpas av barnfamiljer som är i behov av större bostäder. Samtidigt kan det vara svårt för en barnfamilj att få banklån för att finansiera bygget av en ny villa på en marknad som kännetecknas av vikande efterfrågan. Bristen på tillgänglighetsanpassade flerbostadshus för äldre kan alltså även försvåra inflyttning till kommunen och på så sätt bidra till fortsatt befolkningsminskning där. (Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 59).
För samhället i stort kan investeringar i flerbostadshus göra det möjligt för äldre personer att bo kvar längre i bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden, än vad som varit fallet om de hade bott kvar i en villa.
Om det saknas tillgängliga bostäder i flerbostadshus skulle äldre komma behöva flytta till så kallat särskilt boende tidigare än vad som annars skulle behövas. Biståndsbedömda särskilda boenden för äldre, det vill säga boenden som inte är en del av den ordinarie bostadsmarknaden, är kostsamma för kommuner. Detta kan vara särskilt kännbart för mindre kommuner där antalet personer i arbetsför ålder minskar. Färre kommuninnevånare i arbetsför ålder leder till att kommunens beskattningsunderlag minskar. Samtidigt ökar kommunens kostnader för att ta hand om de äldre. Tillgängliga flerbostadshus för äldre i närheten av centralorten kan både skapa flyttkedjor som kan underlätta inflyttning och tillväxt, samt sänka exempelvis kommunens kostnader för bostadsanpassningsbidrag och hemtjänst.
På vikande bostadsmarknader kan kommuner därför ha samhälls- och kommunalekonomiska skäl att finansiera bostadsinvesteringar. Även i fall där sådana investeringar inte kan motiveras utifrån den avkastning som investeringen förväntas generera direkt i affärsverksamheten.
Analyser av värdet av investeringar i bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader
Flera utredningar har funnit att det finns positiva samhällsekonomiska vinster effekter med investeringar i tillgängliga bostäder för äldre:
- SKR 2018-05-25, Statens bostadsomvandling AB. Ett företag som genererar stor samhällsnytta och bidrar till hållbar utveckling
- SOU 2015:58, EU & kommunernas bostadspolitik, bilaga 4
- Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter
- Luleå kommun, Planering för Bostäder för äldre i Luleå, februari 2010
Olönsamma investeringar i hyresrätter för äldre på svaga bostadsmarknader
På en väl fungerande bostadsmarknad kan marknadskrafterna normalt möta efterfrågan på tillgängliga bostäder för äldre utan stöd.
På bostadsmarknader som uppvisar en varaktigt sjunkande efterfrågan på hyresbostäder till följd av en minskande och åldrande befolkning, så kallade svaga bostadsmarknader, kan det däremot vara svårt att få lönsamhet i sådana bostadsinvesteringar. Värdet på nybyggda hyresbostäder på svaga bostadsmarknader blir lågt, eftersom det finns en risk att fortsatt utflyttning leder till vakanta lägenheter och uteblivna hyresintäkter. Osäkerheten kring framtida hyresintäkter gör det svårt att investera i hyresbostäder, då investeringskostnaderna riskerar att överstiga de framtida hyresintäkterna (olönsamma investeringar).
Den demografiska utvecklingen talar för att det finns ett behov av lägenheter som är anpassade för äldre i det ordinarie bostadsbeståndet (det vill säga ej enbart biståndsbedömda särskilda bostäder för äldre).
På svaga bostadsmarknader är det normalt det kommunala bostadsföretaget som har störst andel av hyresbostadsmarknaden och därmed bäst förutsättningar att skapa olika stordriftsfördelar i förvaltningen av hyresrätterna. Även kommunala bostadsföretag behöver få lönsamhet i sina investeringar. Med ett kommunalt bostadsföretag avser vi i denna vägledning en kommunal bostadsverksamhet som bedrivs i en juridisk form skild från den nämndkontrollerade kommunala förvaltningen, det vill säga både aktiebolag och stiftelser.
Om det kommunala bostadsföretaget inte kan göra de bostadsinvesteringar som behövs enligt affärsmässiga principer behövs en utredning om förutsättningarna för marknadskompletterande åtgärder.
Hur finansierar en kommun bostadsinvesteringar för äldre på en svag bostadsmarknad när det inte är möjligt enligt affärsmässiga principer?
Kommuner har inom ramen för sitt bostadsförsörjningsansvar möjlighet att utreda förutsättningarna för att finansiera bostadsinvesteringar på svaga bostadsmarknader, även om investeringarna inte kan göras enligt affärsmässiga principer.
Bilden illustrerar den process som en kommun behöver gå igenom för att utreda förutsättningarna för kommunalt statsstöd till bostäder för äldre i det ordinarie bostadsbeståndet. Kommunen måste först utreda förutsättningarna (steg 1 och 2), därefter måste kommunen fatta de beslut som krävs enligt regelverken (steg 3). När detta är gjort måste uthyrningen av bostäderna ske enligt dessa regler (steg 4). Slutligen beskriver vi hur kommunen kan följa upp och avsluta åtagandet (steg 5).
Behovsanalys (1)
På en svag bostadsmarknad är investeringar i nya hyresrätter i regel inte företagsekonomiskt lönsamma. Investeringsbeslut som utgår från andra politiska överväganden än marknadsmässiga bedömningar bör grundas på en avvägning mellan de företagsekonomiska kostnaderna, de samhällsekonomiska vinsterna och behovet. Den bostadsförsörjningsplan som kommuner ska ha enligt bostadsförsörjningslagen bör innehålla en analys av bostadsbehovet och marknadsförutsättningarna. Mycket av underlaget till förstudien som vi tar upp nedan bör därför kunna hämtas från arbetet med bostadsförsörjningsplanen.
Förstudie (2)
Om det finns ett behov av nya hyresbostadsfastigheter för äldre behöver kommunen utreda förutsättningarna såväl ekonomiskt som rättsligt. Utredningen bör resultera i ett beslutsunderlag som visar
a. hur väl investeringen svarar mot det identifierade bostadsbehovet,
b. kostnaderna för skattebetalarna,
c. kommunal- och samhällsekonomiska fördelar med åtgärden,
d. samt möjligheterna att inom ramen för tillämpliga regler genomföra och finansiera projektet.
Beslut, genomförande samt uppföljning (3-5)
För dessa steg i processen beskriver vi tre alternativa modeller. Modellerna beskrivs på två separata webbsidor. Förutsättningarna för valet mellan modellerna utvecklar vi nedan under rubriken vägval.
Hur ser behovet i kommunen ut enligt kommunens bostadsförsörjningsplan?
Kommunens ansvar för bostadsförsörjningen utgår från bostadsförsörjningslagen. Kommunen har ett ansvar för att planera för bostadsförsörjningen och att främja genomförandet av de åtgärder som behövs för att klara bostadsförsörjningen. Kommunen ska skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och på olika sätt främja att ändamålsenliga åtgärder vidtas. Det kan ske genom åtgärder som möjliggör bostadsbyggande eller genom att främja en utveckling av det befintliga bostadsbeståndet.
Kommunen behöver också få tillgång till bostäder för att lösa särskilda bostadsbehov. Kommunernas generella ansvar enligt bostadsförsörjningslagen medför inte någon ovillkorlig rätt till bostad för alla men för vissa grupper finns en lagstadgad rätt till bostad.
Även i andra lagar finns bestämmelser som på olika sätt ger kommunen ett ansvar – eller i vissa fall befogenheter – när det gäller bostadsförsörjningen.
Planering för bostadsförsörjning – en handbok (Boverkets webbplats)
Kommunens beslutsfattare och styrelsen i kommunens bostadsföretag behöver ett väl underbyggt underlag för projektet. Om kommunen och företaget saknar egna erfarenheter av den här typen av projekt bör kommunen överväga att upphandla konsultstöd i form av en projektledare för att få goda förutsättningar för ett framgångsrikt bostadsprojekt.
Förutom en projektledare med erfarenhet av nyproduktion av hyresrätter kan kommunen även behöva anlita arkitekt, juridiska rådgivare och en oberoende värderingsperson för fastighetsvärderingen samt upphandlingskonsulter.
Checklista för beslutsunderlaget
Beslutsunderlaget, som vänder sig till kommunens beslutsfattare, bör i vart fall innehålla underlag om följande frågeställningar:
- Bostadsbehovet
- Marknadsförutsättningarna
- Möjligheter till statlig finansiering
- Förutsättningarna för kommunen att ge uppdraget att hyra ut bostäderna till äldre med eller utan upphandling
- Projektets affärsmässiga förutsättningar:
a) Rätt bostad på rätt plats
b) Hyresfrågan (presumtions- /bruksvärdeshyra
c) Oberoende fastighetsvärdering med hänsyn till redovisningsreglerna
d) Ett utkast till upphandlingsdokument för entreprenadupphandlingen
e) Stödbeloppet - Kommunal- och samhällsekonomisk analys
- Förutsättningarna för kommunalt statsstöd
1. Bostadsbehovet
Kommuner med behov att planera för bostadsförsörjningen ska ha riktlinjer för bostadsförsörjningen. Dessa riktlinjer ska tas fram grundat på en analys av:
- den demografiska utvecklingen
- efterfrågan på bostäder
- bostadsbehovet för särskilda grupper
Boverket har en handbok till stöd för kommuner när de tar fram underlag för att bedöma bostadsbehovet inom ramen för arbetet med kommunens riktlinjer om bostadsförsörjning. Samma underlag kan läggas till grund för de bedömningar som behövs när en kommun överväger den typ av marknadskompletterande investering som denna statsstödsvägledning avser.
Efterfrågan respektive behov (Planering för bostadsförsörjning – en handbok Boverkets webbplats)
2. Marknadsförutsättningarna
Marknadskompletterande finansiering förutsätter att bostadsbehovet inte tillgodoses av marknaden. Underlaget bör därför innehålla en analys av den lokala bostadsmarknaden. En sådan analys bör kommunen ha gjort i samband med framtagandet av kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen. I Boverkets handbok för kommuners planering av bostadsförsörjningen finns stöd om vad en sådan marknadsanalys bör innehålla.
Citat från Boverkets webbplats
”Genom en dialog med berörda kommunala förvaltningar och med externa aktörer på den lokala bostadsmarknaden kan man komma ganska långt i analysen av de lokala marknadsförutsättningarna.”
”Byggaktörers intresse för att investera i en kommun är avhängigt av finansieringsmöjligheterna, vilket i sin tur beror på i vilken mån det bedöms vara möjligt att få avkastning på en investering i bostadsbyggande.”
4. Möjligheter till statlig finansiering
Det finns även statlig finansiering som en kommun kan efterfråga för olika typer av marknadskompletterande åtgärder på svaga bostadsmarknader. De modeller som vi tagit fram i detta webbstöd bygger delvis på det arbetssätt som Statens Bostadsomvandling AB tillämpar för sina investeringsbeslut. Kommuner som är intresserade av att omvandla fastigheter till bostäder för äldre kan vända sig till Statens Bostadsomvandling AB för att få hjälp med hela projektet, inklusive dess finansiering.
Kommuner med svaga bostadsmarknader kan även söka statsbidrag från Boverket. Dessa statsbidrag förutsätter dock att kommunen tillämpar något undantag från statsstödsreglerna.
Utöver de ovan nämnda statliga åtgärderna som tar sikte på kommuner med svaga bostadsmarknader finns även andra stöd som exempelvis kommunala bostadsföretag kan söka. Boverket har mer information om dessa stöd. Det kan finnas möjligheter för en kommun med en svag bostadsmarknad att få del av statliga åtgärder som kan bidra till att tillgodose bostadsbehovet eller bidra till kommunens finansiella kostnader för investeringen. Det statliga bolaget Statens Bostadsomvandling AB har ett allmännyttigt uppdrag att finansiera den typ av investeringar som det här webbstödet avser. Även Boverket har en budget för stöd till kommuner med svaga bostadsmarknader. Inom ramen för förstudien bör projektgruppen utreda möjligheten till statlig finansiering eller medfinansiering.
Statens Bostadsomvandling AB
Statens Bostadsomvandling AB (Sbo) är ett av staten helägt statligt aktiebolag med ett särskilt samhällsuppdrag, uppdraget utgör tillhandahållande av en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse.
Sbo bygger om befintliga fastigheter för att kommuner ska kunna erbjuda äldre personer fler tillgängliga bostäder till överkomlig hyra. Sbo arbetar i huvudsak med att omvandla befintliga fastigheter till tillgänglighetsanpassade och moderna lägenheter. Syftet är att i samarbete med kommunen och dess bostadsbolag öka rörligheten på en svag bostadsmarknad och stötta kommuner med en bättre bostadsförsörjning. Steg för steg:
- Gemensam planering (erfarenheter från 30 kommuner)
- Sbo förvärvar fastigheten och finansierar hela ombyggnationen
- Ett långsiktigt samarbete tryggas mellan Sbo och kommunen med blockhyresavtal.
Ta gärna del av andra kommuners erfarenheter och läs mer om Sbo:s arbetsmodell i sex steg, från inledande möte till fastighetsförsäljning, och samarbetet med andra på Statens Bostadsomvandlings webbplats.
Boverkets statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad
Boverket får lämna statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad för stöd till undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag i ekonomiska svårigheter och för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Bidraget får endast lämnas om det vid en samlad bedömning framkommer att kommunen inte kan bära kostnaden för stödet och att andra åtgärder inte är tillräckliga.
Förutsättningen för bidrag till en kommun för stöd till undsättning eller omstrukturering av kommunala bostadsföretag är att stödet godkänts av Europeiska kommissionen. Stödet måste godkännas av kommissionen i det enskilda fallet.
Förutsättningen för bidrag till en kommun för stöd till företag som tillhandahåller bostadstjänster av allmänt ekonomiskt intresse är att stödet lämnas i enlighet med kommissionens förordning (EU) nr 360/2012 av den 25 april 2012 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionen funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse [”SGEI-de minimisförordningen”], eller lämnas i enlighet med kommissionens beslut av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/21/EU) [”SGEI-beslutet”].
4. Förutsättningarna för kommunen att ge uppdraget att hyra ut bostäderna till äldre med eller utan upphandling
Kommuner och kommunala bostadsföretag omfattas av upphandlingsreglerna. Upphandlingsreglerna innebär att offentliga kontrakt ska konkurrensutsättas. Innan en kommun väljer att investera i ett kommunalt bostadsföretag måste kommunen ta ställning till om investeringen i sig kan utgöra ett uppdrag mot ersättning som kan aktualisera upphandlingsregelverket.
Upphandlingsrättsliga frågor som behöver övervägas
- Innebär upplägget att det är ett uppdrag mot ersättning och därmed ett upphandlingspliktigt kontrakt?
- Är kontraktet undantaget från upphandlingsplikt med stöd av det så kallade Teckalundantaget (3 kap. 11 – 16 §§ LOU) eller på någon annan grund?
Om svaret på fråga 1 är ja och svaren på fråga 2 är nej rör det sig om ett kontrakt som ska upphandlas enligt ett upphandlingsförfarande i LOU. Om transaktionen är upphandlingspliktig, behöver kommunen se till att kontraktet konkurrensutsätts på ett sådant sätt att de så kallade Altmarkkriterierna är uppfyllda, för att undvika risken för otillåtet statsstöd.
Om svaret på fråga 1 i stället är nej aktualiseras däremot inte upphandlingsreglerna. Detsamma gäller om svaret på fråga 1 skulle vara ja och svaret på fråga 2 är ja. I dessa fall kan man alltså gå vidare och utreda om förutsättningar i övrigt finns att få till stånd en finansieringslösning genom statsstöd.
Läs mer om de upphandlingsrättsliga övervägandena avseende fråga 1:
Definition av upphandlingspliktiga kontrakt
Läs mer om de upphandlingsrättsliga övervägandena avseende fråga 2:
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
5a) Affärsmässiga förutsättningar - Rätt bostad på rätt plats
Kommunen gör en bedömning av vilken typ av boende som efterfrågas av målgruppen samt hur hög hyra som de tilltänkta hyresgästerna är beredda att betala.
En väl underbyggd förstudie bör ta ställning till möjliga fastigheters ändamålsenlighet. Investeringen bör göras på en fastighet där efterfrågan kan förväntas vara stabil över tid, trots den rådande urbaniseringstrenden. En attraktiv hyresbostadsfastighet med ett attraktivt läge innebär att hyresintäkterna från driften av fastigheten kan förväntas bli så höga som möjligt. Hyresintäkterna begränsar behovet av stöd från kommunen till det minsta möjliga.
Kommunen behöver hitta ett attraktivt boendekoncept som kan stå sig över lång tid, och utreda hur stort inslaget av stöd kommer att bli om hyrorna ska vara överkomliga. Storleken av det stöd som kommunen kommer lämna beror på hur höga hyror som kan tas ut av de boende och den förväntade vakansgrad i de nya bostäderna/den ombildade fastigheten.
5 b) Affärsmässiga förutsättningar - Hyresfrågan (presumtions-/bruksvärdeshyra)
Hyrorna i nybyggda hyresbostäder som omfattas av bruksvärdessystemet, men även hyrorna i lägenheter med presumtionshyra, kan förväntas vara väsentligt högre än hyrorna för andra hyresrätter som finns i kommunen.
5 c) Affärsmässiga förutsättningar - Oberoende fastighetsvärdering med hänsyn till redovisningsreglerna
I statsstödssammanhang och för trovärdigheten i affärsplanen finns det fördelar med att anlita oberoende auktoriserade värderingspersoner för en preliminär fastighetsvärdering. En fastighetsvärdering efter att entreprenaden färdigställts möjliggör även en redovisning av fastighetens verkliga värde enligt redovisningsreglerna. Oberoende och interna värderingspersoner auktoriseras av organisationen Samhällsbyggarna.
Sveriges Allmännyttas webbplats
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
5 d) Affärsmässiga förutsättningar - Ett utkast till upphandlingsdokument för entreprenadupphandlingen
Även produktionskostnaderna måste anpassas för att möta behovet. Ett kostnadseffektivt projekt förutsätter att alla som berörs av projektet involveras i att ta fram ändamålsenliga upphandlingsdokument följt av en upphandling av entreprenaden oavsett om det handlar om att omvandla en befintlig byggnad till tillgängliga hyresbostäder eller att uppföra en helt ny byggnad.
På vår webbplats finns mycket stöd för att underlätta upphandling. Vi kan dock inte ge råd i enskilda fall, vilket innebär att kommunen behöver ha tillgång till kompetens för att göra goda entreprenadupphandlingar.
Sveriges Allmännytta och SKR har ramavtal för nyproduktion av hyresbostäder som uppfyller moderna tillgänglighetskrav.
5 e) Affärsmässiga förutsättningar - Stödbeloppet
Utifrån de förväntade hyresintäkterna och de totala kostnaderna kopplade till projektet tar projektgruppen fram en budget.
Beslutsfattarna bör få en god uppfattning av kostnader och intäkter för att kunna fattat ett väl underbyggt beslut. Tydliga upphandlingsdokument och en god marknadsanalys är två förutsättningar för att kunna bedöma de förväntade kostnaderna för entreprenadupphandlingen. Ytterligare kostnader för projektet kan tillkomma, exempelvis kostnader för fastighetsförvärv och konsulter.
En preliminär fastighetsvärdering kan vara ett bra underlag för att fastställa förväntade hyresintäkter.
Mellanskillnaden mellan förväntade kostnader och förväntade intäkter avgör hur stort stöd det är fråga om.
När entreprenaden är färdigställd och bostäderna kan hyras ut till målgruppen kan det slutliga stödbeloppet fastställas. Det görs genom den fastighetsvärdering som fastställer fastighetens verkliga värde. Det slutliga värdet på fastigheten ska även redovisas i årsredovisningen.
Hur ekonomiska kalkyler används i statsstödsbedömningen
När kommunen ska ta ställning till ett investeringsbeslut av det här slaget och det inte är möjligt att konkurrensutsätta transaktionen, blir det nödvändigt att bedöma om statsstödsreglerna kan vara tillämpliga utifrån allmänt accepterade värderingsmetoder. Ekonomer och andra tjänstemän i den kommunala verksamheten kan då behöva använda vanliga redovisningsbegrepp och metoder för investeringskalkyler vid tillämpningen av statsstödsreglerna.
Upphandlingsmyndigheten har en vägledning om hur företagsekonomiska bedömningar i den offentliga verksamheten kan användas för att bedöma om en investering kan vara ett statsstöd. Utgångspunkten är att man ska göra en bedömning som motsvarar den bedömning som en privat långsiktigt vinstdrivande aktör skulle ha gjort innan motsvarande investeringsbeslut.
Är investeringen statsstöd? Kalkylstöd för bedömning av statsstöd – Vägledning nr 2019:2
6. Kommunal- och samhällsekonomisk analys
På vikande bostadsmarknader kan vissa bostadsinvesteringar inte motiveras utifrån den avkastning som investeringen genererar direkt i affärsverksamheten. Kommuner kan däremot ha samhälls- och kommunalekonomiska skäl att finansiera bostadsinvesteringen. Ett politiskt beslut om investeringar som inte väntas ge affärsmässig avkastning bör motiveras av sådana samhällsekonomiska hänsyn. Det finns utredningar som man kan ta del av för att få stöd i sådana bedömningar.
Analyser av värdet av investeringar i bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader
Flera utredningar har funnit att det finns positiva samhällsekonomiska vinster effekter med investeringar i tillgängliga bostäder för äldre:
- SKR 2018-05-25, Statens bostadsomvandling AB. Ett företag som genererar stor samhällsnytta och bidrar till hållbar utveckling.
- SOU 2015:58, EU & kommunernas bostadspolitik, bilaga 4.
- Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter.
- Luleå kommun, Planering för Bostäder för äldre i Luleå, februari 2010.
7. Förutsättningarna för kommunalt statsstöd
Kommuner ska tillgodose det lokala allmänintresset och får enligt 2 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) bara lämna stöd till enskild näringsverksamhet om det föreligger synnerliga skäl. Kommuner med svaga bostadsmarknader har ofta ett kommunalt bostadsaktiebolag eller en kommunal bostadsstiftelse. Stöd till kommunens egen bostadsstiftelse eller bostadsaktiebolag omfattas inte av förbudet mot stöd till enskild näringsverksamhet.
Allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag omfattas av lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag (Allbolagen). Företagen som omfattas av Allbolagen ska kommunen styra enligt affärsmässiga principer. Investeringar som inte förväntas ge marknadsmässig lönsamhet är inte förenliga med affärsmässiga principer.
Allbolagen ger dock möjligheter till undantag från kravet på affärsmässiga principer om statsstödsreglerna följs. Vi bedömer därför att det kan vara möjligt för en kommun att lämna kommunalt statsstöd till sitt eget bostadsföretag, vilket vi utvecklar på en separat webbsida.
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
Statsstödsreglerna ska se till så att det offentliga inte ger vissa företag konkurrensfördelar om det inte är nödvändigt för att nå viktiga politiska mål. Kommunen och dess bostadsföretag kan följa statsstödsreglerna antingen genom att undvika att lämna statsstöd till bostadsverksamheten - det vill säga genom att följa affärsmässiga principer i transaktioner mellan kommunen och företaget - eller genom att utforma stödet enligt statsstödsreglerna. Modellerna i detta webbstöd bygger på att kommunen lämnar ett statsstöd i form av ersättning för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI).
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
Vägvalsfrågor utifrån förstudien
Utifrån förstudien fattar behörigt organ inom kommunen beslut avseende om och hur projektet ska genomföras.
Kommunen tar då ställning till om behovet av bostäderna och projektets samhällsekonomiska värden motiverar stödet. Stödet består av mellanskillnaden mellan bostädernas förväntade värde och de totala kostnaderna för bostäderna.
Om kommunen bedömer att stödet är motiverat behöver kommunen ta ställning till om uppdraget kan tilldelas direkt till kommunens bostadsföretag. Om detta bedöms möjligt kan kommunen välja att använda någon av de statsstödsmodeller vi beskriver i den här vägledningen.
Vi redogör för tre olika modeller:
Modell 1
I modell 1 fattar kommunen och bostadsföretaget beslut om att kommunens bostadsföretag ska göra en olönsam investering i hyresbostäder och ges i uppdrag att tillhandahålla bostäderna till äldre. Kommunen finansierar investeringen och indirekt tjänsten genom att skjuta till kapital till företaget för att täcka den förväntade skillnaden mellan bostadsfastighetens marknadsvärde och de totala kostnaderna för projektet (ersättningen för det förväntade underskottet motsvarar stödet). Bostadsföretaget upphandlar en byggentreprenad i form av uppförande, omfattande renovering eller omvandling av en bostadsfastighet. Kommunen anförtror bostadsföretaget att tillhandahålla bostäder för äldre i fastigheten som en allmännyttig tjänst.
Modell 1 kan användas när kommunen bedömer det som ändamålsenligt att det kommunala bostadsföretaget både äger och driver hyresbostadsverksamheten.
Modell 2a och 2 b
I modell 2a och 2b upphandlar kommunen en entreprenad avseende uppförande, renovering eller omvandling av en bostadsfastighet för att kunna tillhandahålla en allmännyttig tjänst i form av bostäder för äldre. Kommunen får sen inte använda fastigheten för annat ändamål än att erbjuda tjänster av allmänt intresse. I modell 2a ingår kommunen därefter ett avtal med bostadsföretaget att sköta den allmännyttiga tjänsten mot ersättning. I modell 2b hyr kommunen i stället ut fastigheten till sitt kommunala bostadsföretag som får i uppdrag att i andra hand tillhandahålla bostäderna till hyresgästerna. Genom avtalsvillkoren ersätter kommunen sitt bostadsföretag för kostnaderna för uppdraget.
Om transaktionen är upphandlingspliktig, behöver kommunen utöver förenligheten med upphandlingsreglerna även säkerställa förenlighet med 2 kap. 8 § kommunallagen och se till att de så kallade Altmarkkriterierna är uppfyllda, för att undvika risken för otillåtet statsstöd.
Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad
Modell 2a och modell 2b kan användas i situationen då kommunen avser att hålla ägandet av den aktuella fastigheten inom den nämndkontrollerade förvaltningen men låter driften av fastigheten (inklusive upplåtelsen av lägenheterna) skötas av bostadsföretaget.
Upphandlingsrättsliga hänsyn
Modellerna förutsätter att transaktionerna inte är upphandlingspliktiga. Om transaktionen uppfyller kriterierna för upphandlingspliktiga kontrakt enligt LOU förutsätter modellerna att det så kallade teckalundantaget i 3 kap. 11–16 §§ LOU eller någon annan undantagsgrund är tillämplig.
Detta får särskilt stor betydelse för bostadsföretag som drivs i form av en stiftelse mot bakgrund av att vi bedömer att det sannolikt är svårt för en kommun att uppfylla det så kallade kontrollkriteriet vid ett avtal med en kommunal bostadsstiftelse.
Statsstödsrättsliga hänsyn
Modell 2a och 2b innebär en ytterligare avtalsrelation än modell 1 genom det uppdragsavtal eller förstahandshyresavtal (avtal om blockhyra) som sluts mellan kommunen och bostadsföretaget. I förhållande till bostadsföretaget kräver statsstödsreglerna att kommunen kontrollerar att bostadsföretaget inte överkompenseras för uppdraget. I förhållande till den nämndkontrollerade förvaltningens roll som ägare av den subventionerade fastigheten krävs särredovisning och begränsningar i hur kommunen får använda sig av fastigheten. Modell 1 förutsätter att stödbeloppet fastställs genom en trovärdig analys av fastighetens värde under hela dess ekonomiska livslängd. Modell 2a och 2b innebär att kommunen årligen kompenserar bostadsföretaget utifrån verksamhetens kostnader och intäkter. Kommunens kostnadskontroll avseende bostadsföretagets del i verksamheten är därför sannolikt enklare att göra inom ramen för modell 2a och 2b än i modell 1.
Andra hänsyn
Valet behöver göras med hänsyn till den kompetens som finns i bostadsföretaget respektive i den nämndkontrollerade förvaltningen. Samtliga modeller förutsätter därefter att finansieringen/ersättningen ges med beaktande av statsstödsreglernas krav på kostnadskontroll och rapportering. En skillnad mellan modell 1 och 2a samt 2b är att modell 1 gör det möjligt att ge det kommunala bostadsföretaget det här uppdraget till dess att fastighetens värde är fullt avskrivet medan modell 2a och 2b gör det möjligt för kommunen att låta det kommunala bostadsföretaget sköta verksamheten under tio år. Därefter krävs en ny bedömning av behovet och förutsättningarna samt ett nytt beslut.