Start

Kommunal finansiering av marknadskompletterande hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader

En svag bostadsmarknad är en marknad där en varaktig trend med utflyttning från kommunen och en åldrande befolkning leder till en förväntan på att efterfrågan på bostäder kommer att minska. Det innebär att marknadens aktörer bedömer att nyinvesteringar i flerbostadshus inte kan motiveras affärsmässigt. Vår vägledning avser ekonomiska och juridiska överväganden som en kommun med en svag bostadsmarknad bör göra om den vill finansiera en bostadsinvestering som inte kan motiveras av affärsmässiga skäl.

Bostadsmarknadens förutsättningar skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Samhället har ett bostadsförsörjningsansvar. I de flesta fall kan marknaden tillgodose behovet av bostäder så länge som stat och kommun skapar goda ramvillkor för företagen på marknaden. Men marknadsmässiga investeringar kan inte lösa alla bostadsförsörjningsbehov i alla delar av landet. Denna vägledning avser kommunala investeringar i bostäder som kan vara samhällsekonomiskt lönsamma, trots att investeringarna inte är lönsamma för det bostadsföretag som bedriver verksamheten.

Kommuner bedömer själva de ekonomiska effekterna av den här typen av beslut. Upphandlingsmyndigheten har inte gjort någon egen samhällsekonomisk analys då en sådan måste utgå från förutsättningarna i det enskilda fallet. Vi refererar till flera analyser som använts för att motivera den här typen av investeringar som exempel på hur kommunen kan resonera.

På denna webbsida redogör vi för utmaningarna på svaga bostadsmarknader och beskriver vilket utredningsunderlag som behövs för att göra ett vägval inför beslutsfattandet. 

Den som fattar beslutet måste först ta ställning till om den lokala marknaden kan tillgodose bostadsbehovet för äldre. Om svaret på den frågan är nej uppstår ett antal följdfrågor. 

  • Vill kommunen finansiera nya bostäder för äldre trots att det inte är möjligt att få marknadsmässig avkastning på investeringen? 
  • Finns det positiva samhälls- och kommunalekonomiska konsekvenser som kan uppväga kostnaden för skattebetalarna? 
  • Kommunala bostadsföretag är ett viktigt bostadspolitiskt verktyg på svaga bostadsmarknader. En viktig vägvalsfråga är om upphandlingsregelverket ska tillämpas på en kommunal åtgärd av det här slaget. Hur gör kommunen för att säkerställa det bedömda bostadsbehovet för äldre med beaktande av tillämpliga regelverk? 

De olika stegen i förstudien finns beskrivna på denna webbsida och de rättsliga aspekter som bör beaktas återfinns på webbsidan för regler. 

Förstudien kan leda fram till ett antal olika alternativ. Om förstudien leder fram till att det finns förutsättningar att lämna kommunalt statsstöd till kommunens bostadsföretag uppkommer följdfrågan hur det närmare bör läggas upp. Vi har tagit fram tre olika modeller för kommunalt statsstöd. Modellerna beskrivs på två olika webbsidor där modell 1 bygger på att kommunens bostadsföretag äger fastigheten och modell 2a och 2b bygger på att den nämndkontrollerade förvaltningen äger fastigheten. 

Regelverk vid en olönsam bostadsinvestering på en svag bostadsmarknad 

Statsstöd till kommunens bostadsföretag för hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader (Modell 1)

Statsstöd till hyresbostäder som ägs av den kommunala förvaltningen och upplåts till för äldre personer på en svag bostadsmarknad (Modell 2a och 2b)

Svag bostadsmarknad

Med svag bostadsmarknad avses 

  • en marknad där efterfrågan på bostäder påverkas tydligt av en varaktigt vikande arbetsmarknad,
  • en varaktigt minskande befolkning,
  • en förändrad befolkningsstruktur eller låga inkomster hos kommuninvånarna.

Förordning (2018:111) om statsbidrag till kommuner med svag bostadsmarknad.

Vilka bostadsmarknader som är svaga kan förändras över tid. Detta innebär att en svag efterfrågan på bostäder i detta hänseende framför allt uppträder i gles- och landsbygdskommuner med små lokala arbetsmarknader med låg tillgänglighet till arbetsplatser, befolkningsminskning, svag utveckling av hushållens inkomster och svag sysselsättningsutveckling. Det vill säga marknader som till följd av urbaniseringen kännetecknas av en vikande efterfrågan på bostäder. Den geografiska avgränsningen av vilka kommuner som har svaga bostadsmarknader är alltså inte statisk. 

Analyser av vilka kommuner som har svaga bostadsmarknader

Behovet av tillgängliga bostäder för en åldrande befolkning på svaga bostadsmarknader

Urbanisering, vikande befolkningstillväxt i gles- och landsbygdskommuner och en åldrande befolkning är trender som påverkar den svenska bostadsmarknaden. Det innebär även en utmaning när det gäller kommunernas bostadsförsörjning på svagare bostadsmarknader. Det faktum att många kommuninvånare i allt högre omfattning bibehåller en god hälsa allt högre upp i åldern, innebär även att de i större utsträckning klarar sig på den ordinarie bostadsmarknaden utan särskild omvårdnad. 

Att bo kvar i en villa längre upp i åldern svarar dock inte alltid upp emot de förändrade bostadsbehov som äldre personer kan ha. 

På svaga bostadsmarknader utgörs flerbostadshusen många gånger av äldre bostadsfastigheter i behov av upprustning och tillgänglighetsanpassningar. Anledningen är att de byggdes innan exempelvis krav på hiss i trevåningshus infördes på 1970-talet. Bristen på tillgänglighetsanpassade flerbostadshus för äldre kan leda till att kommunens kostnader för hemtjänst och bostadsanpassningsåtgärder ökar. Om äldre inte kan flytta till tillgänglighets (ålders-)anpassade flerbostadshus har de inte möjlighet/anledning att sälja sin tidigare bostad. Det innebär att dessa inte kan köpas av barnfamiljer som är i behov av större bostäder. Samtidigt kan det vara svårt för en barnfamilj att få banklån för att finansiera bygget av en ny villa på en marknad som kännetecknas av vikande efterfrågan. Bristen på tillgänglighetsanpassade flerbostadshus för äldre kan alltså även försvåra inflyttning till kommunen och på så sätt bidra till fortsatt befolkningsminskning där. (Riksrevisionens rapport RIR 2014:2, Bostäder för äldre i avfolkningsorter, s. 59).

För samhället i stort kan investeringar i flerbostadshus göra det möjligt för äldre personer att bo kvar längre i bostäder på den ordinarie bostadsmarknaden, än vad som varit fallet om de hade bott kvar i en villa. 

Om det saknas tillgängliga bostäder i flerbostadshus skulle äldre komma behöva flytta till så kallat särskilt boende tidigare än vad som annars skulle behövas. Biståndsbedömda särskilda boenden för äldre, det vill säga boenden som inte är en del av den ordinarie bostadsmarknaden, är kostsamma för kommuner. Detta kan vara särskilt kännbart för mindre kommuner där antalet personer i arbetsför ålder minskar. Färre kommuninnevånare i arbetsför ålder leder till att kommunens beskattningsunderlag minskar. Samtidigt ökar kommunens kostnader för att ta hand om de äldre. Tillgängliga flerbostadshus för äldre i närheten av centralorten kan både skapa flyttkedjor som kan underlätta inflyttning och tillväxt, samt sänka exempelvis kommunens kostnader för bostadsanpassningsbidrag och hemtjänst. 

På vikande bostadsmarknader kan kommuner därför ha samhälls- och kommunalekonomiska skäl att finansiera bostadsinvesteringar. Även i fall där sådana investeringar inte kan motiveras utifrån den avkastning som investeringen förväntas generera direkt i affärsverksamheten.

Analyser av värdet av investeringar i bostäder för äldre på svaga bostadsmarknader

Flera utredningar har funnit att det finns positiva samhällsekonomiska vinster effekter med investeringar i tillgängliga bostäder för äldre:

Olönsamma investeringar i hyresrätter för äldre på svaga bostadsmarknader

På en väl fungerande bostadsmarknad kan marknadskrafterna normalt möta efterfrågan på tillgängliga bostäder för äldre utan stöd. 

På bostadsmarknader som uppvisar en varaktigt sjunkande efterfrågan på hyresbostäder till följd av en minskande och åldrande befolkning, så kallade svaga bostadsmarknader, kan det däremot vara svårt att få lönsamhet i sådana bostadsinvesteringar. Värdet på nybyggda hyresbostäder på svaga bostadsmarknader blir lågt, eftersom det finns en risk att fortsatt utflyttning leder till vakanta lägenheter och uteblivna hyresintäkter. Osäkerheten kring framtida hyresintäkter gör det svårt att investera i hyresbostäder, då investeringskostnaderna riskerar att överstiga de framtida hyresintäkterna (olönsamma investeringar).

Den demografiska utvecklingen talar för att det finns ett behov av lägenheter som är anpassade för äldre i det ordinarie bostadsbeståndet (det vill säga ej enbart biståndsbedömda särskilda bostäder för äldre). 

På svaga bostadsmarknader är det normalt det kommunala bostadsföretaget som har störst andel av hyresbostadsmarknaden och därmed bäst förutsättningar att skapa olika stordriftsfördelar i förvaltningen av hyresrätterna. Även kommunala bostadsföretag behöver få lönsamhet i sina investeringar. Med ett kommunalt bostadsföretag avser vi i denna vägledning en kommunal bostadsverksamhet som bedrivs i en juridisk form skild från den nämndkontrollerade kommunala förvaltningen, det vill säga både aktiebolag och stiftelser. 

Om det kommunala bostadsföretaget inte kan göra de bostadsinvesteringar som behövs enligt affärsmässiga principer behövs en utredning om förutsättningarna för marknadskompletterande åtgärder.

Hur finansierar en kommun bostadsinvesteringar för äldre på en svag bostadsmarknad när det inte är möjligt enligt affärsmässiga principer?

Kommuner har inom ramen för sitt bostadsförsörjningsansvar möjlighet att utreda förutsättningarna för att finansiera bostadsinvesteringar på svaga bostadsmarknader, även om investeringarna inte kan göras enligt affärsmässiga principer. 

Bilden illustrerar den process som en kommun behöver gå igenom för att utreda förutsättningarna för kommunalt statsstöd till bostäder för äldre i det ordinarie bostadsbeståndet. Kommunen måste först utreda förutsättningarna (steg 1 och 2), därefter måste kommunen fatta de beslut som krävs enligt regelverken (steg 3). När detta är gjort måste uthyrningen av bostäderna ske enligt dessa regler (steg 4). Slutligen beskriver vi hur kommunen kan följa upp och avsluta åtagandet (steg 5). 

Bilden illustrerar den process som en kommun behöver gå igenom för att utreda förutsättningarna för kommunalt statsstöd till bostäder för äldre i det ordinarie bostadsbeståndet.

Behovsanalys (1)

På en svag bostadsmarknad är investeringar i nya hyresrätter i regel inte företagsekonomiskt lönsamma. Investeringsbeslut som utgår från andra politiska överväganden än marknadsmässiga bedömningar bör grundas på en avvägning mellan de företagsekonomiska kostnaderna, de samhällsekonomiska vinsterna och behovet. Den bostadsförsörjningsplan som kommuner ska ha enligt bostadsförsörjningslagen bör innehålla en analys av bostadsbehovet och marknadsförutsättningarna. Mycket av underlaget till förstudien som vi tar upp nedan bör därför kunna hämtas från arbetet med bostadsförsörjningsplanen.

Förstudie (2)

Om det finns ett behov av nya hyresbostadsfastigheter för äldre behöver kommunen utreda förutsättningarna såväl ekonomiskt som rättsligt. Utredningen bör resultera i ett beslutsunderlag som visar

a. hur väl investeringen svarar mot det identifierade bostadsbehovet, 

b. kostnaderna för skattebetalarna, 

c. kommunal- och samhällsekonomiska fördelar med åtgärden, 

d. samt möjligheterna att inom ramen för tillämpliga regler genomföra och finansiera projektet.

Beslut, genomförande samt uppföljning (3-5)

För dessa steg i processen beskriver vi tre alternativa modeller. Modellerna beskrivs på två separata webbsidor. Förutsättningarna för valet mellan modellerna utvecklar vi nedan under rubriken vägval. 

Vägvalsfrågor utifrån förstudien

Steget beslut i processen
Beslut

Utifrån förstudien fattar behörigt organ inom kommunen beslut avseende om och hur projektet ska genomföras. 

Kommunen tar då ställning till om behovet av bostäderna och projektets samhällsekonomiska värden motiverar stödet. Stödet består av mellanskillnaden mellan bostädernas förväntade värde och de totala kostnaderna för bostäderna.

Om kommunen bedömer att stödet är motiverat behöver kommunen ta ställning till om uppdraget kan tilldelas direkt till kommunens bostadsföretag. Om detta bedöms möjligt kan kommunen välja att använda någon av de statsstödsmodeller vi beskriver i den här vägledningen. 

Vi redogör för tre olika modeller:

Statsstöd till kommunens bostadsföretag för hyresbostäder för äldre på svaga bostadsmarknader (Modell 1)

Statsstöd till hyresbostäder som ägs av den kommunala förvaltningen och upplåts till för äldre personer på en svag bostadsmarknad (Modell 2a och 2b)

Olika statsstödsmodeller för stöd till kommunens bostadsföretag när det är möjligt att stöd är motiverat
3 statsstödsmodeller när kommunen bedömer att det är motiverat att tilldela stöd till kommunens bostadsföretag.